Tổng quan nghiên cứu

Hệ thống giao thông đường sắt Việt Nam sở hữu lịch sử hình thành hơn 100 năm với quy mô tài sản công to lớn bao gồm hơn 3.818 cây cầu lớn nhỏ, 39 hầm chui ngầm, 5.735 điểm giao cắt với đường bộ cùng quỹ đất kết cấu hạ tầng vượt trên 6.000 ha. Tuy nhiên, hiệu quả vận hành và khai thác khối tài sản này đang đối mặt với nhiều bất cập nghiêm trọng. Hàng năm, ngân sách nhà nước phải cấp phát hơn 1.635 tỷ đồng để duy tu, bảo trì nhưng nguồn vốn này chỉ đủ duy trì trạng thái kỹ thuật tối thiểu mà chưa thể tạo ra bước đột phá về chất lượng dịch vụ. Mô hình quản lý hiện hành mang tính khép kín khi giao toàn bộ tài sản cho Tổng công ty Đường sắt Việt Nam mà không tính thành vốn doanh nghiệp, làm suy giảm động lực cạnh tranh và hạn chế năng lực tạo nguồn thu.

Mục tiêu cốt lõi của nghiên cứu là phân tích, đánh giá toàn diện thực trạng quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường sắt của Bộ Giao thông vận tải, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý chặt chẽ và nâng cao hiệu quả sinh lời của tài sản công. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào toàn bộ mạng lưới đường sắt quốc gia trong giai đoạn 2013 - 2017, đồng thời đối chiếu với các mục tiêu chiến lược phát triển giao thông vận tải đường sắt đến năm 2020, tầm nhìn 2050. Ý nghĩa thực tiễn của luận văn thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học nhằm tối ưu hóa giá trị thương mại của 297 nhà ga và hơn 6.000 ha đất đai, từng bước giảm bớt áp lực thâm hụt ngân sách nhà nước, bảo đảm an toàn giao thông và nâng cao năng lực đóng góp của ngành đường sắt vào tăng trưởng kinh tế quốc gia.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự kết hợp của nhiều nền tảng lý thuyết quản trị và kinh tế học phát triển. Đầu tiên là Lý thuyết quản lý theo khoa học của Frederick Winslow Taylor, nhấn mạnh việc tối ưu hóa quy trình, xác định rõ trách nhiệm của chủ thể quản lý và thiết lập các định mức kinh tế kỹ thuật chuẩn hóa trong vận hành tài sản công. Thứ hai là Lý thuyết giai đoạn cất cánh của W.W. Rostow, khẳng định hạ tầng giao thông vận tải là điều kiện tiên quyết mở đường cho các ngành sản xuất bứt phá. Thứ ba là Lý thuyết tổ chức không gian phát triển của E.A.J. Johnson (1970) cùng quan điểm của Hilling và Hoyle (1993), làm sáng tỏ vai trò huyết mạch của mạng lưới đường ray trong việc liên kết các vùng kinh tế và giảm chi phí lưu thông hàng hóa.

Khung lý thuyết của luận văn tập trung vào 4 khái niệm trụ cột: (1) Tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt theo quy định của Luật Đường sắt 2017 và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017; (2) Chủ thể và khách thể trong quản lý tài sản công; (3) Hiệu lực và hiệu quả quản lý tài sản dựa trên phân tích chi phí - lợi ích; (4) Xã hội hóa đầu tư và mô hình hợp tác công tư (PPP). Chu trình quản lý tài sản công được chuẩn hóa qua 5 giai đoạn: xây dựng quy hoạch, lập kế hoạch phân bổ, tổ chức thực thi chính sách, khai thác thương mại và thanh tra kiểm soát rủi ro.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp chuẩn mực giai đoạn 2013 - 2017 thu thập từ Cục Quản lý công sản thuộc Bộ Tài chính, Bộ Giao thông vận tải, Cục Đường sắt Việt Nam và Tổng công ty Đường sắt Việt Nam. Cỡ mẫu nghiên cứu bao quát toàn bộ 100% mạng lưới gồm 7 tuyến đường sắt quốc gia với tổng chiều dài 3.143 km đường đơn và 297 nhà ga trên phạm vi cả nước. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ (census sampling) được áp dụng nhằm loại bỏ sai số chọn mẫu, bảo đảm tính đại diện tuyệt đối cho hiện trạng hạ tầng đường sắt Việt Nam.

Tác giả lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả kết hợp phân tích chuỗi thời gian 5 năm và so sánh định lượng chi phí - lợi ích. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này xuất phát từ tính chất đặc thù của tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt: vốn đầu tư lớn, chu kỳ khấu hao kéo dài và gắn liền với nhiệm vụ an sinh công ích. Việc phân tích chuỗi số liệu 2013 - 2017 cho phép chỉ rõ tương quan giữa nguồn ngân sách cấp phát duy tu 1.635 tỷ đồng/năm với sản lượng vận tải, từ đó lượng hóa chính xác mức độ suy giảm hiệu quả của cơ chế phân bổ vốn đầu tư công hiện tại.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, cơ cấu phân bổ vốn đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông có sự mất cân đối nghiêm trọng. Trong giai đoạn 2013 - 2017, vốn đầu tư dành cho chuyên ngành đường sắt chỉ chiếm bình quân khoảng 2,8% tổng vốn đầu tư toàn ngành giao thông vận tải, trong khi đường bộ chiếm tỷ trọng áp đảo lên tới 88,5%. Sự chênh lệch hơn 31 lần này đã khiến hạ tầng đường sắt ngày càng xuống cấp, lạc hậu so với các phương thức vận tải khác.

Thứ hai, nguồn ngân sách nhà nước chi cho bảo trì tài sản đường sắt bình quân đạt trên 1.635 tỷ đồng mỗi năm và có xu hướng tăng dần qua các năm (từ 1.450 tỷ đồng năm 2013 lên hơn 1.820 tỷ đồng năm 2017). Mặc dù chiếm tỷ trọng kinh phí lớn trong chi thường xuyên của ngành, con số này thực tế mới chỉ đáp ứng được khoảng 40% đến 45% nhu cầu kỹ thuật thực tế để duy tu hơn 3.818 cây cầu và bảo dưỡng 3.143 km đường ray.

Thứ ba, hiệu quả khai thác thương mại quỹ tài sản đường sắt đạt mức rất thấp. Tổng diện tích quỹ đất thuộc kết cấu hạ tầng đường sắt trên 6.000 ha cùng hệ thống 297 nhà ga chỉ tạo ra nguồn thu dịch vụ phụ trợ dưới 150 tỷ đồng mỗi năm, tương đương chưa đầy 2% chi phí vận hành toàn hệ thống. Tình trạng lãng phí quỹ đất vàng tại các ga trung tâm đô thị như Hà Nội, Đà Nẵng, Sài Gòn diễn ra kéo dài.

Thứ tư, năng lực thông qua của toàn mạng lưới suy giảm rõ rệt. Tuyến đường sắt huyết mạch Bắc - Nam dài 1.726 km chỉ đạt năng lực thông qua từ 20 đến 25 đôi tàu/ngày đêm, tốc độ chạy tàu bình quân chỉ đạt 50-60 km/h đối với tàu khách và 30-40 km/h đối với tàu hàng do phải xử lý xung đột tại 5.735 điểm giao cắt đường bộ.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi dẫn đến tình trạng kém hiệu quả xuất phát từ sự chồng chéo trong mô hình tổ chức. Cơ chế giao toàn bộ tài sản hạ tầng cho Tổng công ty Đường sắt Việt Nam trực tiếp khai thác mà không tính thành vốn nhà nước tại doanh nghiệp đã tạo ra môi trường độc quyền khép kín, triệt tiêu động lực đổi mới công nghệ và cản trở việc thu hút nguồn vốn xã hội hóa ngoài ngân sách.

Khi so sánh với kinh nghiệm quốc tế, các quốc gia phát triển đã chuyển đổi mạnh mẽ mô hình quản trị. Hàn Quốc đã tách bạch hoàn toàn cơ quan quản lý hạ tầng (KRNA) với doanh nghiệp kinh doanh vận tải (KORAIL), giúp nâng tốc độ tàu cao tốc lên trên 230 km/h và kết nối các đại đô thị trong vòng 30 phút. Tương tự, Nga và Trung Quốc đã thu hút hơn 35% vốn tư nhân tham gia phát triển các trung tâm logistics đường sắt và hành lang vận tải đa phương thức. Ngược lại, mạng lưới đường sắt Việt Nam vẫn duy trì hơn 85% chiều dài sử dụng khổ đường đơn hẹp 1.000 mm từ thế kỷ trước.

Để làm nổi bật các phát hiện trên, dữ liệu nghiên cứu có thể được tổng hợp trực quan qua Biểu đồ tròn thể hiện tỷ lệ phân bổ vốn đầu tư giữa 5 chuyên ngành giao thông (đường bộ 88,5%, đường thủy 4,2%, hàng hải 4,5%, đường sắt 2,8%). Đồng thời, Bảng đối chiếu dòng tiền 5 năm (2013 - 2017) giữa tổng chi bảo trì 8.175 tỷ đồng với tổng thu khai thác thương mại 710 tỷ đồng sẽ phản ánh rõ mức thâm hụt kinh niên của khối tài sản công này nếu không có cải cách thể chế quyết liệt.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, tái cơ cấu toàn diện mô hình tổ chức và phân định rõ trách nhiệm quản lý. Bộ Giao thông vận tải chủ trì hoàn thành trước năm 2022 việc tách bạch chức năng quản lý nhà nước về tài sản hạ tầng của Cục Đường sắt Việt Nam với hoạt động kinh doanh vận tải của Tổng công ty Đường sắt Việt Nam. Mục tiêu bàn giao 100% tài sản hạ tầng quốc gia về cơ quan quản lý chuyên trách, hình thành cơ chế tiếp cận bình đẳng cho mọi doanh nghiệp vận tải.

Thứ hai, đẩy mạnh xã hội hóa đầu tư kết cấu hạ tầng theo hình thức đối tác công tư (PPP). Bộ Giao thông vận tải phối hợp Bộ Kế hoạch và Đầu tư xây dựng danh mục kêu gọi đầu tư PPP trong giai đoạn 2021 - 2025, đặt mục tiêu huy động từ 30.000 đến 50.000 tỷ đồng vốn tư nhân để nâng cấp, hiện đại hóa 15 trung tâm logistics hàng hóa trọng điểm và cải tạo 50 nhà ga hành khách lớn.

Thứ ba, ban hành cơ chế thương mại hóa quỹ đất hơn 6.000 ha gắn liền với kết cấu hạ tầng. Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong giai đoạn 2021 - 2024 hoàn thiện khung pháp lý cho thuê quyền khai thác tài sản công có thời hạn. Target metric cụ thể là nâng nguồn thu từ khai thác mặt bằng thương mại, kho bãi tại 297 nhà ga lên tối thiểu 800 - 1.000 tỷ đồng/năm, bù đắp ít nhất 50% nhu cầu chi bảo trì định kỳ.

Thứ tư, chuẩn hóa quy chuẩn kỹ thuật và xử lý triệt để các điểm đen giao thông. Cục Đường sắt Việt Nam phối hợp với các địa phương triển khai giai đoạn 2022 - 2025, phấn đấu xóa bỏ hoàn toàn các lối đi tự mở nguy hiểm tại 5.735 điểm giao cắt, lắp đặt cần chắn tự động tại 100% đường ngang hợp pháp, nâng tốc độ hành trình bình quân tuyến Bắc - Nam lên 80-90 km/h cho tàu khách và 50-60 km/h cho tàu hàng.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, các cơ quan hoạch định chính sách và quản lý nhà nước như Bộ Giao thông vận tải, Bộ Tài chính, Cục Quản lý công sản và Cục Đường sắt Việt Nam. Luận văn cung cấp luận cứ thực tiễn sắc bén phục vụ việc hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật, sửa đổi Thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đường sắt 2017 và tối ưu hóa phương án phân bổ nguồn kinh phí bảo trì hơn 1.635 tỷ đồng mỗi năm.

Thứ hai, lãnh đạo các doanh nghiệp vận tải và nhà đầu tư hạ tầng gồm Tổng công ty Đường sắt Việt Nam cùng các tập đoàn kinh tế tư nhân. Tài liệu là cẩm nang phân tích cơ hội đầu tư, giúp xác định các phương án khai thác thương mại tiềm năng tại 297 nhà ga và mặt bằng quỹ bằng hơn 6.000 ha theo các mô hình nhượng quyền PPP khả thi.

Thứ ba, các chuyên gia nghiên cứu kinh tế, giảng viên và viện nghiên cứu chuyên ngành giao thông vận tải. Nghiên cứu đóng góp một khung lý thuyết hoàn chỉnh về quản trị tài sản công, có thể dùng làm case study giảng dạy thực tiễn về kinh tế công cộng, quản trị tài sản quốc gia và phân tích chi phí công trình giao thông.

Thứ tư, học viên cao học, nghiên cứu sinh các chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản trị kinh doanh và Kinh tế vận tải. Đề tài mở ra định hướng phương pháp luận khoa học, cung cấp hệ số liệu thứ cấp đáng tin cậy giai đoạn 2013 - 2017 để phát triển các đề tài chuyên sâu về quản lý hạ tầng hàng không, hàng hải hoặc đường thủy nội địa.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính khiến công tác quản lý tài sản hạ tầng đường sắt giai đoạn 2013 - 2017 kém hiệu quả là gì? Nguyên nhân chủ yếu do cơ chế quản lý khép kín khi giao toàn bộ khối tài sản trên 3.818 cây cầu và 297 nhà ga cho Tổng công ty Đường sắt Việt Nam mà không tính thành vốn nhà nước, thiếu sự tách bạch giữa quản lý nhà nước và kinh doanh doanh nghiệp, dẫn đến độc quyền và triệt tiêu động lực cạnh tranh thị trường.

Mức chi ngân sách hơn 1.635 tỷ đồng mỗi năm cho bảo trì đường sắt đáp ứng được bao nhiêu phần trăm nhu cầu? Khoản chi ngân sách hơn 1.635 tỷ đồng hàng năm chỉ đáp ứng được khoảng 40% đến 45% định mức kinh tế kỹ thuật tiêu chuẩn cho 3.143 km đường ray và 39 hầm chui. Nguồn kinh phí này chỉ đủ để duy tu chắp vá, chưa thể nâng cấp toàn diện chất lượng kỹ thuật hạ tầng.

Quỹ đất hơn 6.000 ha thuộc kết cấu hạ tầng đường sắt có tiềm năng khai thác kinh tế ra sao? Quỹ đất trên 6.000 ha trải dọc các trục đô thị lớn nắm giữ giá trị thương mại vượt trội. Nếu áp dụng cơ chế cho thuê quyền khai thác minh bạch và hợp tác kinh doanh dịch vụ logistics tại 297 ga, nguồn thu hoàn toàn có thể đạt trên 1.000 tỷ đồng/năm thay vì dưới 150 tỷ đồng như hiện nay.

Thách thức lớn nhất khi áp dụng mô hình đối tác công tư PPP vào hạ tầng đường sắt Việt Nam là gì? Thách thức lớn nhất nằm ở vốn đầu tư ban đầu quá lớn trong khi thời gian thu hồi vốn kéo dài từ 25 đến 30 năm, kèm theo tỷ lệ khổ đường 1.000 mm chiếm 85% hạn chế năng lực kết nối quốc tế, đòi hỏi Nhà nước phải có cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu thỏa đáng.

Bài học quốc tế nổi bật nào có thể ứng dụng trực tiếp cho đường sắt Việt Nam? Kinh nghiệm của Hàn Quốc và Trung Quốc cho thấy tách rời quản lý hạ tầng khỏi vận tải thương mại là bước đi quyết định. Mô hình này giúp thu hút trên 35% vốn ngoài ngân sách, hiện đại hóa vận tốc chạy tàu trên 200 km/h và thúc đẩy cạnh tranh bình đẳng giữa các nhà vận hành.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt gắn liền với yêu cầu phân định quản lý nhà nước và kinh doanh vận tải.
  • Đánh giá chân thực bức tranh thực trạng giai đoạn 2013 - 2017 với các điểm nghẽn: vốn đầu tư chỉ chiếm 2,8% toàn ngành, chi bảo trì 1.635 tỷ đồng/năm thiếu hụt 55% nhu cầu, nguồn thu quỹ đất 6.000 ha bị lãng phí.
  • Khẳng định tính cấp thiết của việc thể chế hóa Luật Đường sắt 2017 và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017 nhằm khai phóng năng lực tài sản công.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược gồm đổi mới mô hình tổ chức, thu hút đầu tư PPP 50.000 tỷ đồng, thương mại hóa 297 nhà ga và xử lý 5.735 điểm giao cắt mất an toàn.
  • Thiết lập lộ trình chuyển đổi từng bước giai đoạn 2021 - 2025 và tầm nhìn 2030, hướng đến xây dựng hệ thống đường sắt hiện đại, tốc độ cao và bền vững.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là cung cấp khung giải pháp thực chứng, kết hợp hài hòa giữa kinh nghiệm quốc tế và bối cảnh thể chế Việt Nam nhằm chuyển đổi tài sản đường sắt từ gánh nặng trợ cấp thành nguồn lực tài chính sinh lời. Các cơ quan quản lý và doanh nghiệp cần khẩn trương tham khảo, vận dụng các khuyến nghị của nghiên cứu để thúc đẩy cải cách toàn diện ngành đường sắt ngay trong giai đoạn tới.