Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TRONG CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP 1. Những vấn đề cơ bản về quản lý tài chính trong các đơn vị hành chính sự nghiệp 1. Khái niệm, đặc điểm và phân loại đơn vị hành chính sự nghiệp a) Khái niệm Đơn vị hành chính sự nghiệp (HCSN) là đơn vị được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định thành lập nhằm thực hiện một nhiệm vụ chuyên môn nhất định hay quản lý Nhà nước về một lĩnh vực nào đó (các cơ quan chính quyền, cơ quan quyền lực Nhà nước, cơ quan quản lý Nhà nước theo ngành, các tổ chức đoàn thể…) hoạt động bằng nguồn kinh phí Ngân sách Nhà nước cấp toàn bộ hay cấp một phần và các nguồn khác đảm bảo chi phí hoạt động thường xuyên theo nguyên tắc không bồi hoàn trực tiếp nhằm thực hiện nhiệm vụ của Đảng và Nhà nước giao cho từng giai đoạn [19]. b) Đặc điểm đơn vị hành chính sự nghiệp Trên góc độ tài chính, đơn vị HCSN có các đặc điểm chung sau: - Là đơn vị sử dụng NSNN theo quy định của Nhà nước về tài chính.
- Kinh phí được sử dụng cho các nhiệm vụ đã được hoạch định trước. - Khoản thu của các đơn vị HCSN không vì mục đích lợi nhuận c) Phân loại đơn vị hành chính sự nghiệp * Phân loại theo ngành dọc các đơn vị HCSN có: đơn vị dự toán cấp I, đơn vị dự toán cấp II, đơn vị dự toán cấp III. - Đơn vị dự toán cấp I là đơn vị trực tiếp nhận dự toán ngân sách hàng năm do Thủ tướng Chính phủ hoặc Uỷ ban nhân dân giao. Đơn vị dự toán cấp I thực hiện phân bổ, giao dự toán ngân sách cho đơn vị cấp dưới trực thuộc.
8 - Đơn vị dự toán cấp II là đơn vị cấp dưới đơn vị dự toán cấp I, được đơn vị dự toán cấp I giao dự toán và phân bổ dự toán được giao cho đơn vị dự toán cấp III (trường hợp được ủy quyền của đơn vị dự toán cấp I). - Đơn vị dự toán cấp III là đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách (Đơn vị sử dụng ngân sách Nhà nước), được đơn vị dự toán cấp I hoặc cấp II giao dự toán Ngân sách. - Đơn vị cấp dưới của đơn vị dự toán cấp III được nhận kinh phí để thực hiện phần công việc cụ thể, khi chi tiêu phải thực hiện công tác kế toán và quyết toán theo quy định (Đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước). * Phân loại theo cấp Ngân sách các đơn vị HCSN có: Ngân sách cấp Trung ương, Ngân sách cấp Tỉnh, Ngân sách cấp Huyện.
* Phân loại theo khả năng tự đảm bảo kinh phí: - Đơn vị HCSN thuần tuý là đơn vị được NSNN đảm bảo toàn bộ (100%) chi phí hoạt động (là những đơn vị có nguồn thu thấp hoặc không có nguồn thu) - Đơn vị HCSN có thu: gồm đơn vị tự đảm bảo một phần kinh phí, phần còn lại do NSNN cấp và đơn vị tự đảm bảo 100% kinh phí. Một số vấn đề cơ bản về quản lý tài chính a) Khái niệm quản lý tài chính Theo giáo trình Kinh tế chính trị học của Trường Đại học Kinh tế quốc dân, “Tài chính là m t phạm trù kinh tế khách quan gắn li n với kinh tế hàng hóa và kinh tế th ườn Đó à t h th ng các quan h kinh tế nhấ đ nh biểu hi n dưới hình thức ti n t , phát sinh trong quá trình hình thành, quản lý và sử dụng các quỹ ti n t , nhằm phát triển sản xuất, nâng ca đời s ng vật chất và tinh thần của nhân dân”[19, tr412]. Từ khái niệm về tài chính có thể hiểu là tài chính thể hiện sự vận động của vốn tiền tệ diễn ra ở mọi chủ thể trong xã hội. Nó phản ánh tổng hợp các mối quan hệ kinh tế nảy sinh trong phân phối các nguồn tài chính thông qua 9 việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhằm đáp ứng các nhu cầu khác nhau của các chủ thể trong xã hội.
Quan điểm tài chính như trên cho phép nhìn nhận đầy đủ, toàn diện về tài chính. Quan điểm vừa chỉ ra mặt cụ thể - hình thức biểu hiện bên ngoài của tài chính - là các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ, vừa vạch rõ mặt trừu tượng - bản chất bên trong của tài chính là các quan hệ kinh tế trong phân phối của cải dưới hình thức giá trị. Từ đó cho nhận thức rằng, Quản lý tài chính (QLTC) trước hết là quản lý các nguồn tài chính, quản lý các quỹ tiền tệ, quản lý việc phân phối các nguồn tài chính, quản lý việc tạo lập, phân bổ và sử dụng các quỹ tiền tệ một cách chặt chẽ, hợp lý có hiệu quả theo mục đích đã định. Đồng thời, quản lý tài chính là thông qua các hoạt động kể trên để tác động có hiệu quả nhất tới việc xử lý các mối quan hệ kinh tế - xã hội nảy sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ ở các chủ thể trong xã hội.
Như đã phân tích ở trên, đơn vị HCSN hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận nhưng không phải vì thế mà không tính đến vấn đề hiệu quả, ngược lại chính trong lĩnh vực phi lợi nhuận này yêu cầu về hiệu quả sử dụng nguồn tài chính lại trở nên đặc biệt quan trọng. QLTC trong các đơn HCSN thực chất chính là sự tác động có tổ chức, có định hướng của chủ thể quản lý đến đối tượng quản lý trong lĩnh vực tài chính nhằm thực hiện việc huy động, phân bổ và sử dụng một cách chặt chẽ, có hiệu quả nguồn tài chính nhằm đạt được các mục tiêu đã định. QLTC trong các đơn vị HCSN có một số đặc điểm tiêu biểu như sau: - Mục tiêu quản lý tài chính: Mục tiêu quản lý sử dụng kinh phí nhà nước đúng mục đích, xây dựng các quy định quản lý thu chi để điều tiết việc sử dụng và phân phối nguồn tài chính có hiệu quả. - Đối tượng quản lý: Đối tượng quản lý là các hoạt động thu chi tài chính chủ yếu gắn với nguồn thu Ngân sách Nhà nước, thu hoạt động sự nghiệp và các 10 nguồn hình thành khác nhằm đảm bảo cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị hành chính sự nghiệp không vì mục tiêu lợi nhuận.
- Về chủ thể quản lý: Chủ thể quản lý tài chính trong các đơn vị hành chính sự nghiệp là các cơ quan, bộ phận chuyên trách quản lý tài chính. Nhiệm vụ của các chủ thể này được phân cấp theo đối tượng quản lý, đồng thời tiếp nhận các nhiệm vụ do cấp Trung ương và địa phương giao phó. - Về cơ chế quản lý: Cơ chế quản lý tài chính là sự kết hợp giữa cơ chế quản lý chung của Nhà nước với cơ chế riêng phù hợp với từng lọai hình đơn vị hành chính sự nghiệp, từng hoạt động gắn liền với sự tồn tại và phát triển của mỗi đơn vị. b) Yêu cầu của quản lý tài chính tại đơn vị hành chính sự nghiệp Công tác QLTC ở các đơn vị HCSN bao gồm các yêu cầu cơ bản sau: - Thống nhất và tuân thủ nghiêm ngặt chế độ, chính sách Nhà nước hiện hành: Thông qua việc chấp hành nghiêm túc các chế độ, chính sách Nhà nước thể hiện rõ sự quản lý thống nhất và công bằng với các đơn vị hành chính sự nghiệp.
Yêu cầu này đòi hỏi đơn vị hành chính sự nghiệp phải xây dựng công tác QLTC phù hợp với cơ chế chính sách tài chính và quản lý của Nhà nước, đồng thời phù hợp với việc vận dụng tại các đơn vị trên cơ sở thống nhất giữa các đơn vị trong cùng một lĩnh vực. - Bảo đảm tính tiết kiệm, hiệu quả: Hiệu quả của công tác QLTC ở các đơn vị hành chính sự nghiệp mang lại không nhỏ cả về mặt kinh tế và xã hội. Hoạt động QLTC không những phải góp phần nâng cao chất lượng các hoạt động của đơn vị mà còn phải tính đến hiệu quả kinh tế, nghĩa là phải so sánh kết quả đạt được trên tất cả các mặt với chi phí đã bỏ ra. Để thực hiện tốt yêu cầu này, trong quá trình quản lý và sử dụng nguồn kinh phí đòi hỏi: + Phải xây dựng được tiêu chuẩn, định mức, chế độ chi tiêu phù hợp với từng đối tượng hay tính chất công việc, đồng thời có tính thực tiễn cao.
+ Phải lựa chọn thứ tự ưu tiên các hoạt động sao cho với tổng số chi có 11 hạn nhưng khối lượng công việc vẫn hoàn thành và đạt chất lượng cao. - Quản lý chặt chẽ theo từng nguồn kinh phí và chi tiết theo từng nội dung chi: + Để đảm bảo hoạt động, tùy lĩnh vực chuyên môn mà có nhiều nguồn kinh phí khác nhau: nguồn NSNN cấp, nguồn thu từ hoạt động sự nghiệp, nguồn đi vay, nguồn tài trợ, viện trợ… do vậy trong quản lý tài chính đòi hỏi phải chi tiết theo từng nguồn kinh phí sử dụng cho từng loại hoạt động nhằm đáp ứng được yêu cầu về cân đối thu chi nguồn tài chính, tạo điều kiện cho người quản lý điều hành được các hoạt động tài chính, hạn chế được sự lãng phí, không hiệu quả trong quản lý nguồn kinh phí. + Trong quá trình thực hiện, do nội dung chi liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau, mức chi được xác định theo từng đối tượng về quy mô, tính chất hoạt động, do vậy đòi hỏi phải quản lý chi tiết theo từng nội dung chi cụ thể. - Bảo đảm công khai, minh bạch: Đây là một yếu tố rất cơ bản trong công tác QLTC ở các đơn vị hành chính sự nghiệp.
Công khai, minh bạch phải được thực hiện ngay từ những khâu đầu tiên của quá trình lập, chấp hành và thực hiện quyết toán Ngân sách, phải được triển khai từ đơn vị cơ sở đến các cơ quan quản lý cấp trên. Công khai, minh bạch góp phần đảm bảo sử dụng kinh phí hiệu quả, tránh thất thoát, lãng phí, tham ô tham nhũng, đồng thời là biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của cán bộ, công nhân viên chức, tập thể người lao động trong việc thực hiện quyền kiểm tra, giám sát quá trình quản lý và sử dụng vốn tài sản của Nhà nước và đơn vị sự nghiệp, phát hiện và ngăn chặn kịp thời các hành vi vi phạm chế độ QLTC.