Tổng quan nghiên cứu

Quá trình đổi mới cơ chế quản lý kinh tế và tài chính công tại Việt Nam đã ghi nhận bước chuyển biến căn bản kể từ khi Bộ Chính trị ban hành Kết luận số 37-TB/TW ngày 26/5/2011 về việc đẩy mạnh xã hội hóa và đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập. Cùng với Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính, các đơn vị sự nghiệp công lập đã từng bước chuyển đổi từ phương thức bao cấp sang cơ chế tự chủ tài chính linh hoạt. Tại tỉnh Quảng Ninh, trong giai đoạn 2009 - 2011, có khoảng trên 85% đơn vị sự nghiệp công lập đã triển khai giao quyền tự chủ, qua đó chủ động huy động các nguồn lực xã hội, đầu tư mở rộng cơ sở vật chất và cải thiện thu nhập cho người lao động.

Tuy nhiên, việc trao quyền tự chủ tài chính nhanh chóng cũng làm nảy sinh nhiều bất cập trong quản lý tài sản nhà nước, quản lý nguồn thu sự nghiệp và trích lập các quỹ chuyên dùng. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm đặt ra là làm thế nào để hoàn thiện quy trình, nâng cao hiệu lực và hiệu quả công tác thanh tra tài chính nhằm vừa bảo đảm kỷ cương pháp luật, vừa tạo động lực phát triển cho các đơn vị. Đề tài hướng tới mục tiêu hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích toàn diện thực trạng hoạt động thanh tra tài chính tại địa bàn tỉnh Quảng Ninh trong khung thời gian 3 năm từ 2009 đến 2011, từ đó đề xuất các giải pháp khả thi. Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học giúp giảm thiểu thất thoát ngân sách nhà nước, nâng cao tỷ lệ xử lý sau thanh tra đạt trên 90% và bảo đảm việc tuân thủ pháp luật tài chính trong toàn bộ hệ thống cơ quan hành chính sự nghiệp địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết quản lý tài chính công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và lý thuyết kiểm soát, thanh tra nhà nước. Theo đó, thanh tra tài chính là một chức năng thiết yếu của bộ máy quản lý nhà nước, thực hiện việc xem xét, đánh giá việc chấp hành các chế độ, chính sách, định mức thu chi bằng công cụ thước đo giá trị tiền tệ. Khung pháp lý chủ đạo chi phối hoạt động này bao gồm Luật Thanh tra năm 2010 và Nghị định số 43/2006/NĐ-CP.

Về mặt lý luận, nghiên cứu làm rõ 3 khái niệm then chốt:

Thứ nhất, đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính là các tổ chức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập, cung cấp dịch vụ công ích và được phân thành 3 nhóm cơ bản dựa theo mức độ tự bảo đảm kinh phí hoạt động thường xuyên: nhóm tự bảo đảm 100% chi phí thường xuyên, nhóm tự bảo đảm một phần kinh phí và nhóm do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ.

Thứ hai, thanh tra tài chính là hoạt động thanh tra chuyên ngành mang tính quyền lực nhà nước, kết hợp hài hòa giữa 2 phương thức: thanh tra trực tiếp tại chỗ và giám sát từ xa thông qua hệ thống báo cáo kế toán. Thời hạn tiến hành một cuộc thanh tra hành chính theo luật định có thể kéo dài tối đa 90 ngày, trong khi thanh tra chuyên ngành kéo dài tối đa 60 ngày.

Thứ ba, quy chế chi tiêu nội bộ là văn bản quy phạm nội bộ bắt buộc, làm căn cứ pháp lý để Kho bạc Nhà nước kiểm soát chi và cơ quan thanh tra đối chiếu việc sử dụng các quỹ phúc lợi, quỹ khen thưởng, quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp và chi trả thu nhập tăng thêm.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp gồm các báo cáo tổng kết giai đoạn 2009 - 2011 của Sở Tài chính tỉnh Quảng Ninh, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, hồ sơ kết luận thanh tra và biên bản xử lý vi phạm tài chính tại địa phương. Về dữ liệu sơ cấp, nghiên cứu tiến hành khảo sát chọn mẫu với quy mô cỡ mẫu gồm 45 đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính đại diện tại 14 huyện, thị xã, thành phố trên toàn tỉnh Quảng Ninh.

Phương pháp chọn mẫu được áp dụng là chọn mẫu ngẫu nhiên phân tầng kết hợp chọn mẫu có chủ đích, phân bổ đều theo 3 nhóm ngành trọng điểm: y tế, giáo dục - đào tạo và dịch vụ kinh tế tổng hợp. Phương pháp phân tích chủ đạo là phương pháp duy vật biện chứng, thống kê mô tả, phân tích tổng hợp và so sánh đối chiếu số liệu chuỗi thời gian 3 năm liên tiếp (2009, 2010 và 2011). Lý do lựa chọn hệ phương pháp này là nhằm phản ánh khách quan, định lượng hóa mức độ sai phạm tài chính theo từng lĩnh vực, đồng thời làm rõ mối liên hệ nhân quả giữa những kẽ hở trong cơ chế giao quyền tự chủ với hành vi vi phạm kỷ luật ngân sách.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực trạng hoạt động thanh tra tài chính tại tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2009 - 2011 đã chỉ ra 4 phát hiện quan trọng:

Một là, tiến trình giao quyền tự chủ tài chính tại địa phương diễn ra với tốc độ nhanh chóng. Tỷ lệ đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ tăng từ 64,8% năm 2009 lên 89,2% năm 2011. Tuy nhiên, năng lực tự chủ còn mất cân đối khi các đơn vị tự bảo đảm 100% chi phí thường xuyên chỉ chiếm khoảng 12,4%, phần lớn còn lại vẫn phụ thuộc vào nguồn cấp bù ngân sách.

Hai là, sai phạm trong công tác lập, giao và phân bổ dự toán ngân sách chiếm tỷ trọng cao. Kết quả thanh tra chỉ ra rằng có khoảng 31,5% số đơn vị được thanh tra có biểu hiện lập dự toán cao hơn nhu cầu thực tế, không tính toán đầy đủ các nguồn thu sự nghiệp hợp pháp nhằm giữ nguyên mức hỗ trợ từ ngân sách nhà nước, làm sai lệch cán cân chi tiêu công.

Ba là, việc xây dựng và thực hiện quy chế chi tiêu nội bộ còn nhiều sơ hở. Có tới 42,6% đơn vị khảo sát xây dựng quy chế mang tính hình thức, đưa vào các khoản chi chưa đúng thẩm quyền hoặc chi vượt định mức tiêu chuẩn của Nhà nước từ 15% đến 30%, đặc biệt trong việc chi trả thu nhập tăng thêm và trích lập Quỹ khen thưởng, Quỹ phúc lợi.

Bốn là, hiệu quả phát hiện và kiến nghị thu hồi sau thanh tra đạt kết quả tích cực nhưng áp lực đọng sai phạm vẫn tồn tại. Trong 3 năm, lực lượng thanh tra tài chính đã tiến hành hàng chục cuộc thanh tra, phát hiện tổng số tiền sai phạm trên 12 tỷ đồng, kiến nghị thu hồi nộp ngân sách nhà nước đạt tỷ lệ xử lý bình quân 93,5%, cho thấy hiệu lực pháp lý tương đối nghiêm minh của các đoàn thanh tra.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên bắt nguồn từ cả góc độ chủ quan lẫn khách quan. Về khách quan, hệ thống văn bản hướng dẫn thực hiện Nghị định số 43/2006/NĐ-CP trong giai đoạn này còn thiếu đồng bộ, định mức kinh tế kỹ thuật chưa theo kịp cơ chế thị trường. Về chủ quan, năng lực chuyên môn của đội ngũ kế toán tại các đơn vị sự nghiệp cơ sở còn hạn chế; người đứng đầu đơn vị chưa nhận thức đầy đủ về nghĩa vụ minh bạch tài chính. Bên cạnh đó, lực lượng thanh tra Sở Tài chính còn mỏng, phương thức giám sát từ xa chưa phát huy tối đa tác dụng dẫn đến việc thanh tra tại chỗ bị quá tải.

Để tối ưu hóa tính trực quan, các dữ liệu phát hiện nêu trên có thể được trình bày thông qua biểu đồ cột thể hiện biến động số vụ việc sai phạm qua các năm 2009, 2010, 2011 kết hợp với bảng tổng hợp ma trận phân loại sai phạm chi tiết theo 4 lĩnh vực: lập dự toán, quản lý tài sản công, quản lý nguồn thu dịch vụ và trích lập quỹ nội bộ.

Khi so sánh với các nghiên cứu điển hình về tài chính công tại các tỉnh vùng kinh tế trọng điểm phía Bắc cùng thời kỳ, kết quả này hoàn toàn tương đồng về mặt xu hướng: các sai phạm tài chính thường tập trung cục bộ tại các đơn vị tự chủ một phần chi phí do cơ chế phân cấp nguồn thu chưa thực sự minh bạch và công tác hậu kiểm còn ngắt quãng.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu lực hoạt động thanh tra tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính tại tỉnh Quảng Ninh trong thời gian tới, 4 nhóm giải pháp chiến lược được đề xuất:

Thứ nhất, hoàn thiện hành lang pháp lý và cơ chế quản lý tài chính công. Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh cùng Sở Tài chính cần phối hợp rà soát, kiến nghị Bộ Tài chính chuẩn hóa 100% hệ thống văn bản hướng dẫn về giao quyền tự chủ, xác định rõ tiêu chí phân bổ dự toán ổn định theo chu kỳ 3 năm gắn với chất lượng sản phẩm dịch vụ công, hoàn thành trong giai đoạn 2012 - 2015.

Thứ hai, đổi mới quy trình thanh tra và tăng cường ứng dụng giám sát từ xa. Thanh tra Sở Tài chính cần chủ động tái cấu trúc quy trình nghiệp vụ, kết hợp kiểm tra dữ liệu điện tử của Kho bạc Nhà nước với kiểm toán báo cáo tài chính nội bộ. Mục tiêu hành động là giảm 30% thời lượng thanh tra trực tiếp tại hiện trường và tăng 50% tần suất phát hiện rủi ro sai phạm tài chính ngay từ khâu lập kế hoạch dự toán hàng năm.

Thứ ba, chuẩn hóa quy chế chi tiêu nội bộ và nâng cao trách nhiệm người đứng đầu. Thủ trưởng các đơn vị sự nghiệp công lập phải thực hiện công khai 100% quy chế chi tiêu nội bộ, lấy ý kiến dân chủ của tổ chức công đoàn trước khi ban hành; thiết lập ngưỡng kiểm soát chi chặt chẽ, bảo đảm tỷ lệ trích lập các quỹ nghiệp vụ và chi thu nhập tăng thêm tuân thủ đúng quy định pháp luật.

Thứ tư, nâng cao trình độ nghiệp vụ cho đội ngũ thanh tra viên và tăng cường phối hợp liên ngành. Sở Tài chính tỉnh Quảng Ninh cần xây dựng chương trình đào tạo thường niên, bảo đảm 100% thanh tra viên được bồi dưỡng chuyên sâu về kỹ năng phân tích báo cáo tài chính công; đồng thời ký kết quy chế phối hợp định kỳ với Kiểm toán Nhà nước khu vực và Thanh tra tỉnh nhằm loại bỏ hoàn toàn tình trạng thanh tra, kiểm tra trùng lặp tại cơ sở.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị học thuật và thực tiễn chuyên sâu, là tài liệu tham khảo thiết thực cho 4 nhóm đối tượng:

Thứ nhất, các nhà quản lý và thanh tra viên ngành Tài chính: Cung cấp khung phương pháp luận, tiêu chí nhận diện dấu hiệu rủi ro sai phạm và cẩm nang quy trình thanh tra thực tế áp dụng cho hơn 500 đơn vị sự nghiệp trên địa bàn cấp tỉnh.

Thứ hai, ban lãnh đạo, cán bộ kế toán tại các đơn vị sự nghiệp công lập: Giúp thủ trưởng đơn vị và bộ phận tài vụ nắm vững nguyên tắc xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ chuẩn xác, cách thức phân phối nguồn thu sự nghiệp hợp pháp và giảm thiểu trên 90% các lỗi vi phạm chế độ tài chính khi đón tiếp các đoàn thanh tra, kiểm toán.

Thứ ba, học viên cao học, nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý Kinh tế và Tài chính - Ngân hàng: Sử dụng làm tài liệu tham khảo điển hình về kỹ thuật xử lý dữ liệu thanh tra thực tế, phương pháp tiếp cận đề tài tài chính công và mô hình phân tích định lượng theo chuỗi thời gian tại một địa phương cụ thể.

Thứ tư, các cơ quan hoạch định chính sách và Hội đồng nhân dân các cấp: Khai thác các luận cứ khoa học để xây dựng nghị quyết phân bổ ngân sách, giám sát việc thực thi pháp luật tài chính và hoàn thiện cơ chế tự chủ phù hợp với đặc thù kinh tế xã hội từng giai đoạn.

Câu hỏi thường gặp

Nghị định số 43/2006/NĐ-CP phân loại đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính thành những nhóm nào? Nghị định phân chia thành 3 nhóm: đơn vị tự bảo đảm 100% chi phí hoạt động thường xuyên, đơn vị bảo đảm một phần chi phí và đơn vị do ngân sách bảo đảm toàn bộ. Luận văn tập trung nghiên cứu 2 nhóm đầu tiên với tổng số khảo sát 45 đơn vị tại 14 huyện, thị xã, thành phố của tỉnh Quảng Ninh.

Những sai phạm tài chính nào xuất hiện phổ biến nhất qua kết quả thanh tra? Sai phạm phổ biến nhất là lập khống hoặc thổi phồng dự toán kinh phí hỗ trợ, chiếm 31,5% tổng số vụ việc, cùng với tình trạng xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ không đúng thẩm quyền, chi vượt định mức tiêu chuẩn từ 15% đến 30% tại hơn 42% số đơn vị được thanh tra.

Hoạt động thanh tra tài chính khác biệt như thế nào so với kiểm tra tài chính thông thường? Thanh tra tài chính mang tính quyền lực nhà nước bắt buộc, do cơ quan thanh tra chuyên trách thực hiện theo quyết định pháp lý với thời hạn từ 60 đến 90 ngày. Trong khi đó, kiểm tra tài chính mang tính nội bộ, tiến hành thường xuyên và không bắt buộc phải thành lập đoàn thanh tra chuyên trách.

Phương pháp giám sát từ xa đem lại lợi ích gì cho cơ quan thanh tra tài chính? Giám sát từ xa giúp cơ quan quản lý phân tích sớm các chỉ tiêu báo cáo tài chính, tiết kiệm khoảng 30% thời gian thanh tra trực tiếp tại cơ sở và kịp thời phát hiện rủi ro chi tiêu sai mục đích trước khi kết thúc kỳ quyết toán ngân sách hàng năm.

Luận văn đề xuất giải pháp cốt lõi nào nhằm hạn chế thất thoát ngân sách tại các đơn vị sự nghiệp? Giải pháp cốt lõi là chuẩn hóa 100% quy chế chi tiêu nội bộ gắn với trách nhiệm người đứng đầu, đồng thời kết nối tự động dữ liệu kiểm soát chi giữa Kho bạc Nhà nước với Thanh tra Sở Tài chính nhằm cảnh báo tức thời các khoản chi vượt định mức.

Kết luận

  • Hệ thống hóa hoàn chỉnh cơ sở lý luận và khung khổ pháp lý về quản lý tài chính, thanh tra tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ theo tinh thần Nghị định số 43/2006/NĐ-CP và Luật Thanh tra năm 2010.
  • Đánh giá trung thực, định lượng hóa thực trạng hoạt động thanh tra tài chính tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2009 - 2011 với quy mô 45 đơn vị khảo sát đại diện, làm rõ 4 nhóm sai phạm cốt lõi trong phân bổ dự toán và chi tiêu nội bộ.
  • Đề xuất đồng bộ 4 nhóm giải pháp hành động mang tính đột phá, chú trọng chuyển dịch từ thanh tra trực tiếp tại chỗ sang giám sát từ xa và chuẩn hóa quy chế tài chính cơ sở.
  • Cung cấp nguồn tư liệu học thuật giá trị cao cho công tác quản lý tài chính công địa phương, hỗ trợ các cơ quan quản lý nhà nước nâng cao tỷ lệ xử lý sau thanh tra đạt trên 93,5%.
  • Xác lập định hướng hoàn thiện lộ trình thanh tra tài chính giai đoạn tiếp theo gắn với mục tiêu hiện đại hóa nền hành chính công theo Kết luận số 37-TB/TW của Bộ Chính trị.

Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và bạn đọc quan tâm có thể tiếp tục khai thác các phát hiện chuyên sâu từ công trình này để ứng dụng vào công tác thực tiễn và phát triển các đề tài nghiên cứu liên quan đến đổi mới cơ chế tài chính công trong giai đoạn mới.