CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TẠI SỞ TÀI CHÍNH 1. Nợ công của chính quyền địa phương 1. Khái niệm nợ công của chính quyền địa phương Khái niệm nợ công là một khái niệm tương đối phức tạp. Tuy nhiên, hầu hết những cách tiếp cận hiện nay đều cho rằng, nợ công là khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó.
Chính vì vậy, thuật ngữ nợ công thường được sử dụng cùng nghĩa với các thuật ngữ như nợ Nhà nước hay nợ Chính phủ. Tuy nhiên, nợ công hoàn toàn khác với nợ quốc gia. Nợ quốc gia là toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, bao gồm hai bộ phận là nợ của Nhà nước và nợ của tư nhân (doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân). Như vậy, nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia mà thôi.
Theo Bộ Tài chính Việt Nam (2008) định nghĩa: “Nợ công là tổng giá trị các khoản tiền mà chính phí quốc gia thuộc mọi cấp từ trung ương đến địa phương đi vay. Việc đi vay này nhằm mục đích tài trợ cho các khoản thâm hụt ngân sách, hay nói cách khác thì nợ chính phủ là thâm hụt ngân sách lũy kế đến một thời điểm nào đó. Để hình dung quy mô của nợ chính phủ thì người ta thường đo xem khoản nợ này bằng bao nhiêu phần trăm so với tổng sản phẩm quốc nội GDP.” Theo phương thức huy động vốn, thì nợ công có hai loại là nợ công từ thỏa thuận trực tiếp và nợ công từ công cụ nợ. Nợ công từ thỏa thuận trực tiếp là khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuận vay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay.
Phương thức huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gia là các hiệp định, thỏa thuận giữa Nhà nước Việt Nam với bên nước ngoài. Nợ công từ công cụ nợ là khoản nợ công xuất phát từ việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hành các công cụ nợ để vay vốn. Các công cụ nợ này có thời hạn 8 ngắn hoặc dài, thường có tính vô danh và khả năng chuyển nhượng trên thị trường tài chính. Theo tính chất ưu đãi của khoản vay làm phát sinh nợ công thì nợ công có ba loại là nợ công từ vốn vay ODA, nợ công từ vốn vay ưu đãi và nợ thương mại thông thường.
Theo trách nhiệm đối với chủ nợ thì nợ công được phân loại thành nợ công phải trả và nợ công bảo lãnh. Nợ công phải trả là các khoản nợ mà Chính phủ, chính quyền địa phương có nghĩa vụ trả nợ. Nợ công bảo lãnh là khoản nợ mà Chính phủ có trách nhiệm bảo lãnh cho người vay nợ, nếu bên vay không trả được nợ thì Chính phủ sẽ có nghĩa vụ trả nợ. Theo cấp quản lý nợ thì nợ công được phân loại thành nợ công của trung ương và nợ công của chính quyền địa phương.
Nợ công của trung ương là các khoản nợ của Chính phủ, nợ do Chính phủ bảo lãnh. Nợ công của địa phương là khoản nợ công mà chính quyền địa phương là bên vay nợ và có nghĩa vụ trực tiếp trả nợ. Như vậy có thể hiểu: Nợ công là các khoản tiền được chính quyền trung ương và địa phương đi vay từ các tổ chức, chính phủ nước ngoài để bổ sung vào thâm hụt ngân sách. Đối với khái niệm nợ công của chính quyền địa phương, theo Quốc hội Việt Nam (2017), Luật quản lý nợ công khoản 3, điều 3 đã địa nghĩa: “Nợ công của chính quyền địa phương là khoản nợ phát sinh do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh vay.” Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 thì những khoản vay nợ của chính quyền địa phương được coi là nguồn thu ngân sách và được đưa vào cân đối, nên về bản chất nợ công của địa phương được Chính phủ đảm bảo chi trả thông qua khả năng bổ sung từ ngân sách trung ương.
Từ những quan điểm trên, tác giải luận văn rút ra khái niệm: “Nợ công của chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) ký kết vay để bù đắp cho thiếu hụt ngân sách và phục vụ phát triển kinh tế-xã hội của địa phương. Đặc điểm nợ công của chính quyền địa phương Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau, nhưng về cơ bản, nợ công của 9 chính quyền địa phương có những đặc trưng sau đây: Thứ nhất, nợ công của chính quyền địa phương là khoản nợ ràng buộc “trách nhiệm trả nợ của chính quyền địa phương: Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà UBND tỉnh ký kết vay và có trách nhiệm trả khoản nợ ấy. Trách nhiệm trả nợ của chính quyền địa phương được thể hiện dưới hai góc độ trực tiếp và gián tiếp. Trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó, cơ quan nhà nước ấy sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay (chính quyền địa phương).
Gián tiếp là trong trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể địa phương vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh (Ví dụ: UBND tinh bảo lãnh để Ngân hàng Phát triển địa phương vay vốn). Thứ hai, nợ công của chính quyền địa phương được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia phân cấp của cơ quan tài chính có thẩm quyền tại địa phương: Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính; hai là, để đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị và xã hội. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nguyên tắc quản lý nợ công của chính quyền địa phương là quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai mục tiêu cơ bản như đã nêu trên.
Thứ ba, mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương vì lợi ích chung: Nợ công được chính quyền địa phương huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của địa phương. Xuất phát từ bản chất của việc vay nợ công tại địa phương là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội nên đương nhiên các khoản nợ công được quyết định phải dựa trên lợi ích của nhân dân, mà cụ thể là để phát triển” kinh tế - 10 xã hội của địa phương và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất. Quản lý nợ công của chính quyền địa phương tại sở tài chính 1. Khái niệm, mục tiêu, nguyên tắc quản lý nợ công của chính quyền địa phương tại sở tài chính 1.
Khái niệm quản lý nợ công của chính quyền địa phương tại sở tài chính Theo Nguyễn Thị Ngọc Huyền, Đoàn Thị Thu Hà, Đỗ Thị Hải Hà (2012) “Quản lý là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, kiểm soát các nguồn lực và hoạt động của hệ thống xã hội nhằm đạt được mục đích của hệ thống với hiệu lực và hiệu quả cao một cách bền vững trong điều kiện môi trường luôn biến động”. Quản lý, theo nghĩa chung nhất, là tác động của chủ thể quản lý vào đối tượng quản lý nhằm đạt được các mục tiêu mong muốn. Có thể hiểu, quản lý là sự chỉ huy, điều hành để thực thi quyền lực nhà nước; là tổng thể về thể chế, về tổ chức và cán bộ của bộ máy nhà nước có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của nhà nước do tất cả các cơ quan nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) tiến hành bằng các văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn mà nhà nước giao cho trong việc tổ chức và điều chỉnh các quan hệ kinh tế-xã hội. Từ khái niệm quản lý, có thể khẳng định công tác quản lý nợ công của chính quyền địa phương tại sở tài chính là nhiệm vụ mà cơ quan sở tài chính đóng vai trò chỉ đạo, điều hành quá trình xây dựng kế hoạch và tổ chức thực hiện giải quyết các vấn đề liên quan đến nợ công của chính quyền địa phương.
Như vậy có thể hiểu: Quản lý nợ công của chính quyền địa phương tại Sở Tài chính là việc tại sở tài chính lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo và kiểm soát các hoạt động giải quyết vay và trả các khoản nợ công theo nhu cầu tài chính của địa phương nhằm đạt được các mục tiêu đề ra về phát triển kinh tế xã hội và bù đắp thiếu hụt ngân sách của địa phương. Mục tiêu quản lý nợ công của chính quyền địa phương tại sở tài chính Quản lý nợ công của chính quyền địa phương tại sở tài chính hướng đến “ những mục tiêu cụ thể sau: Thứ nhất, nâng cao hiệu quả kiểm tra, giám sát công tác quản lý nợ công được 11 rõ ràng, minh bạch: Quản lý nợ công của chính quyền địa phương tại sở tài chính nhằm mục tiêu giúp phân định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan, đơn vị tham gia trong công tác quản lý nợ công, giúp các đơn vị tham gia quản lý nợ công hoạt động hiệu quả, không chồng chéo từ đó nâng cao hiệu quả giám sát nợ công và các tiêu chí đánh giá việc quản lý nợ công giúp cho việc kiểm tra, giám sát công tác quản lý nợ công được rõ ràng, minh bạch. Thứ hai, hoàn thành thanh toán nợ gốc, lãi, phí và các khoản chi phí vay đúng kế hoạch và quy định của pháp luật: Quản lý nợ công của chính quyền địa phương tại sở tài chính đảm bảo trả nợ đúng hạn, không để phát sinh nợ xấu, các nhu cầu tài chính của địa phương và các nghĩa vụ thanh toán nợ được đáp ứng với chi phí thấp nhất có thể trong trung và dài hạn, phù hợp với mức độ thận trọng trước rủi ro.