Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. NHỮNG CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU NƯỚC NGOÀI LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1. Những nghiên cứu về vai trò, tiêu chí đánh giá và nội dung quản lý chi tiêu công và đầu tư xây dựng cơ bản “The role of public investment in poverty reduction: Theories, evidence and method”, “Vai trò của đầu tư công trong xóa đói giảm nghèo: lý thuyết, bằng chứng và phương pháp” của Edward Anderson, Paolo de Renzio và Stephanie Levy [85]. Công trình nghiên cứu đã tập trung phân tích làm nổi bật vai trò của ĐTC đối với tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo.
Đặc biệt nhấn mạnh không phân biệt chế độ chính trị, về cơ bản các quốc gia trong công cuộc phát triển kinh tế - xã hội vốn NSNN đều được chi tiêu phần vốn cho ĐTC để xây dựng KCHT là lĩnh vực cần nhiều vốn, quay vòng chậm, lãi suất thấp mà các thành phần kinh tế khác không muốn đầu tư nhưng có vai trò quyết định đến xây dựng nền tảng vật chất kỹ thuật của nền kinh tế. Đồng thời nội dung cuốn sách cũng đi sâu phân tích để chứng minh sự hoàn thiện KCHT sẽ tạo ra nền tảng vật chất để phát triển kinh tế - xã hội, trong đó nhiệm vụ tập trung vào tạo điều kiện cho nhóm người có thu nhập thấp, ở điều kiện khó khăn có thể vươn lên trong công cuộc xây dựng đất nước. Nội dung tác phẩm cũng đồng thời đánh giá tổng quan một số lý thuyết về mối quan hệ giữa kinh tế với đảm bảo an sinh xã hội mà điển hình là lý thuyết Kunet, cũng như các bằng chứng và phương pháp. Qua đó đề xuất cách thức để cung cấp, hướng dẫn tốt hơn cho những nhà hoạch định chính sách trong việc sử dụng các kỹ thuật và thông tin có sẵn để đưa ra các ưu tiên cho đầu tư công trong bối cảnh 9 áp lực ngày càng gia tăng đối với loại hình đầu tư này tại các quốc gia đang phát triển trong quá trình hiện thực hóa các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ.
“Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management”, “Khung chuẩn đoán cho đánh giá quản lý đầu tư công” của Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska và Jim Brumby [79]. Từ tổng kết thực tiễn về các nội dung QLNN về đầu tư xây dựng cơ bản nói chung và QLNN về chi tiêu công cho đầu tư xây dựng cơ bản, kết hợp với các lý thuyết quản lý hiện đại để đề xuất các tiêu chí đánh giá cả định tính và định lượng về việc đánh giá hệ thống quản lý ĐTC cho các Chính phủ. Đồng thời công trình nghiên cứu cũng khẳng định: Quản lý đầu tư công có vai trò cực kỳ quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Vì vậy cần phải quan tâm tới quá trình lựa chọn chủ thể, biện pháp và đối tượng quản lý cụ thể tránh cách làm chung chung trong quản lý ĐTC.
Nghiên cứu đã đề xuất 8 đặc trưng cơ bản của một hệ thống ĐTC hiệu quả và xây dựng khung khổ chuẩn đoán khi đánh giá các giai đoạn chính trong quy trình quản lý ĐTC. Từ đó làm căn cứ để khuyến khích các chính phủ tiến hành công tác tự đánh giá hệ thống ĐTC của mình và đưa ra những cải cách để tăng cường hiệu quả của ĐTC. “Investing in Public Investment: An Index of Public Investment Efficiency”, “Đầu tư trong quá trình đầu tư công: những chỉ báo về hiệu quả của đầu tư công” của Zac Mills, Annette J Kyobe, Jim Brumby, Chris Papageorgiou và Era Dabla-Norris [90]. Công trình nghiên cứu đi sâu phân tích khung lý luận về đầu tư, trên cơ sở đó làm căn cứ so sánh đánh giá đầu tư công với các loại hình đầu tư khác.
Kết luận nhìn từ góc độ quản lý cho thấy: QLNN về ĐTC có tính phức tạp, đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý gắn với từng công đoạn của quy trình đầu tư. Đồng thời cũng chỉ ra cơ quan quản lý có vai trò, chức năng, nhiệm vụ như người tư lệnh đứng đầu và chịu trách nhiệm trước cá nhân. Khác với đầu tư tư nhân hoặc đầu tư liên kết công tư đều có những thuận lợi và khó khăn trên cơ sở đó làm căn cứ 10 để đánh giá quy trình quản lý đầu tư về vốn. Nghiên cứu cũng đã đưa ra các chỉ số cơ bản để đánh giá hiệu quả của ĐTC.
Trong đó, nhấn mạnh thể chế phù hợp là cơ sở để quản lý đầu tư công đạt hiệu quả cao qua 4 giai đoạn khác nhau: thẩm định dự án; lựa chọn dự án; triển khai và đánh giá dự án. Từ các chỉ số xác định và thể chế quản lý qua các giai đoạn được tổng kết làm căn cứ khảo sát tại 71 quốc gia, trong đó có 40 quốc gia có thu nhập thấp. Và kết luận tổng quan về các chỉ số giữa các vùng cũng như các nhóm quốc gia khác nhau. Đồng thời xác định được những lĩnh vực mà các quốc gia có thể ưu tiên tiến hành cải cách để nâng cao hiệu quả của ĐTC.
“Making Public Investment More Efficient”, “Làm cho đầu tư công hiệu quả hơn” của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) [86]. Báo cáo tổng quát khẳng định vai trò ĐTC góp phần mang lại các dịch vụ công chủ yếu, gắn kết người dân và tạo ra các cơ hội kinh tế, góp phần vào thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, tác động kinh tế - xã hội của ĐTC lại phụ thuộc vào hiệu quả của nó. Hiệu quả của ĐTC lại phụ thuộc chủ yếu vào quản lý của Chính phủ ở các nền kinh tế khác nhau.
Qua các nghiên cứu tổng hợp kết quả cho thấy, cải thiện cơ chế quản lý ĐTC theo hướng quản trị hiện đại (PIM - Public Investment Management) có thể tăng cường hiệu quả và chất lượng của ĐTC. Vì thế quốc gia nào có các tổ chức quản lý ĐTC mạnh, hiện đại thì sẽ có các khoản đầu tư hiệu quả hơn, mang lại những tác động tốt hơn, thậm chí là có thể thu hẹp tới 2/3 khoảng trống hiệu quả ĐTC. Đối với các thị trường mới nổi nên áp dụng các quy trình đánh giá, lựa chọn và phê chuẩn các dự án đầu tư một cách công khai, minh bạch hơn. Trong khi các nước đang phát triển có thu nhập thấp nên củng cố các thể chế liên quan đến công tác tài trợ, quản lý và giám sát việc triển khai dự án.
Tất cả các quốc gia này sẽ thu được lợi lớn nhất từ việc giám sát chặt chẽ các dự án PPP và gắn việc lập chiến lược quốc gia với chi tiêu ngân sách tốt hơn. Những nghiên cứu về nguyên tắc, quy trình và kinh nghiệm quản lý chi tiêu công về đầu tư xây dựng cơ bản và đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông “Public Expenditure Management Handbook”, “Sổ tay quản lý chi tiêu công” của Ngân hàng Thế giới [89]. Có thể nói nội dung cuốn sách là cuốn cẩm nang về nguyên tắc và quy trình quản lý chi tiêu NSNN cho lĩnh vực công. Qua tổng kết, so sánh, đối chiếu và kiểm chứng, kết hợp các lý thuyết quản lý cổ điển và hiện đại, cuốn sách đã đưa ra những hướng dẫn nhằm hoàn thiện quản lý ngân sách và tài khóa trong khu vực công.
Đồng thời phân tích, dự báo những điểm yếu phát sinh và đưa ra một số giải pháp nhằm cải thiện quản lý ngân sách và tài chính trong khu vực công. Có thể nói, đây là một cuốn sách tham khảo tốt, chuyên sâu, cung cấp khung khổ quản lý chi tiêu công và tác động của nó tới kết quả ngân sách. Kết luận cũng đồng thời đưa ra một số hướng dẫn về các thành tố cốt lõi của một hệ thống quản lý chi tiêu công hiệu quả cho các chính phủ và các nhà quản lý. “Guidelines for Public Expenditure Management”, “Hướng dẫn quản lý chi tiêu công”, của Barry H.
Potter và Jack Diamond [81]. Từ một hướng tiếp cận khác của khoa học quản lý tài chính các tác giả đã trình bày những vấn đề chung về nguyên tắc và kinh nghiệm trong 3 khía cạnh chính của quản lý chi tiêu công, đó là: chuẩn bị ngân sách, lên kế hoạch chi tiêu và thực hiện ngân sách. Thông qua nghiên cứu, đánh giá kinh nghiệm thực tiễn về quản lý chi tiêu công tại 4 nhóm quốc gia có các điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội khác nhau gồm các nước thuộc hệ thống Pháp ngữ, các nước thuộc hệ thống Thịnh vượng chung; các nước Châu Mỹ - Latinh và nhóm các nước có nền kinh tế chuyển đổi. Nhóm tác giả khẳng định, mặc dù có sự khác nhau về điều kiện cụ thể, ở những nhóm nước có trình độ khác nhau nhưng quá trình và những nguyên tắc quản lý chi tiêu công đã được đúc kết cần tuân thủ.
Nếu đi ngược 12 3 nguyên tắc và quy trình đã xác định thì hậu quả tiêu cực diễn ra vấn đề khắc phục sẽ rất khó khăn và nan giải. “Public investment management in the new EU member states: strengthening planning and implementation of transport infrastructure investments”, “Quản lý đầu tư công tại các nước thành viên mới của EU: tăng cường hoạch định và triển khai đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông” của Bernald Myers, Thomas Laursen [82]. Cuốn sách đã tổng kết, đánh giá dưới góc độ quản lý NSNN đối với đầu tư công về xây dựng KCHTGTĐB của các nước là thành viên mới của EU. Trong đó nhấn mạnh 2 nội dung: Là thành viên mới với điều kiện kinh tế khó khăn, KCHTGTĐB yếu kém đặt ra nhiều thách thức, đồng thời được hưởng lợi từ nguồn vốn ưu đãi của EU.
Từ đó đặt ra vấn đề quản lý ngân sách cho đầu tư công nhằm tuân thủ cam kết của EU, đồng thời phù hợp với thể chế đầu tư của nước sở tại. Công trình nghiên cứu đã xác định một số vấn đề và thách thức chính mà các nước thành viên mới của EU phải đối mặt trong quá trình quản lý các chương trình đầu tư công của mình. Đồng thời, chỉ ra những kinh nghiệm hay cũng như các thách thức mà các nước thành viên EU phải đối mặt. Tuy nhiên, nghiên cứu chỉ giới hạn tập trung vào 4 nước thành viên mới của EU, bao gồm: Ba Lan, Slovenia, Latvia và Slovakia và 3 quốc gia thành viên cũ là Vương Quốc Anh, Ireland và Tây Ban Nha.