Tổng quan nghiên cứu

Khu vực nông thôn tỉnh Quảng Nam giữ vị thế chiến lược về kinh tế, văn hóa và an ninh quốc phòng với dân số nông thôn chiếm tới 75,82% tổng dân số toàn tỉnh (tương đương 1,088 triệu người trên tổng số 1,721 triệu người). Mặc dù cơ cấu kinh tế toàn tỉnh chuyển dịch tích cực với khu vực công nghiệp, xây dựng và dịch vụ chiếm 88%, nông nghiệp chỉ còn chiếm 12% GRDP nhưng lại là sinh kế căn bản của phần lớn cư dân địa phương. Quá trình triển khai Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới đặt ra yêu cầu cấp thiết phải nâng cao năng lực quản lý nhà nước ở cấp cơ sở. Ủy ban nhân dân cấp xã giữ vai trò then chốt trực tiếp tổ chức thực thi, cụ thể hóa các chủ trương, huy động nguồn lực và phát huy quyền làm chủ của nhân dân.

Vấn đề cốt lõi của nghiên cứu là phân tích, đánh giá toàn diện thực trạng quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp xã trong xây dựng nông thôn mới, làm rõ những kết quả đạt được, điểm nghẽn thể chế và rào cản tổ chức thực hiện. Mục tiêu cụ thể của luận văn hướng tới việc xác lập hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị hành chính công cấp xã, giải quyết triệt để sự chênh lệch phát triển giữa các vùng sinh thái. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào 204 xã nông thôn trên địa bàn 18 huyện, thị xã, thành phố của tỉnh Quảng Nam trong giai đoạn 2012 - 2017, cập nhật dữ liệu đến năm 2018.

Về mặt khoa học và ứng dụng, công trình cung cấp luận cứ thực chứng quan trọng giúp chính quyền địa phương hoàn thiện phương thức chỉ đạo, điều hành. Nghiên cứu tạo tiền đề vững chắc nhằm nâng tỷ lệ đạt chuẩn nông thôn mới từ mức 41,67% (85/204 xã năm 2018) lên 100% trong dài hạn, đồng thời nâng số tiêu chí bình quân toàn tỉnh từ 14,16 tiêu chí/xã lên mức tối đa theo chuẩn quốc gia.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng có chọn lọc các lý thuyết quản trị hiện đại kết hợp với quan điểm phát triển nông thôn của Đảng và Nhà nước Việt Nam:

  • Thuyết quản trị công mới (New Public Management): Nhấn mạnh việc chuyển đổi từ nền hành chính cai quản sang nền hành chính phục vụ, lấy sự hài lòng của người dân làm thước đo hiệu quả công quyền, tăng cường phân cấp và trao quyền cho cơ sở.
  • Lý thuyết phân cấp quản lý hành chính nhà nước: Xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm và giới hạn pháp lý của chính quyền cấp xã trong việc triển khai các chương trình mục tiêu quốc gia mà không làm phát sinh văn bản quy phạm pháp luật trái thẩm quyền.
  • Quan điểm nông nghiệp, nông dân, nông thôn toàn diện theo Nghị quyết số 26-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương khóa X: Khẳng định vai trò chủ thể của người nông dân, xây dựng nông thôn hiện đại có kết cấu hạ tầng đồng bộ, đời sống văn hóa ổn định và môi trường sinh thái trong lành.

Khung phân tích tập trung vào các khái niệm trọng tâm bao gồm: Quản lý nhà nước ở cấp xã, Bộ tiêu chí quốc gia về xã nông thôn mới gồm 19 tiêu chí ban hành kèm theo Quyết định số 1980/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, quy chế dân chủ cơ sở với phương châm "Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra", và năng lực thực thi công vụ của đội ngũ cán bộ công chức cơ sở. Mô hình nghiên cứu đánh giá mối quan hệ tương tác giữa 4 trụ cột quản lý: Thể chế chính sách - Tổ chức bộ máy - Huy động nguồn lực - Kiểm tra giám sát.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu đa tầng, kết hợp chặt chẽ giữa dữ liệu thứ cấp và dữ liệu khảo sát thực địa. Dữ liệu thứ cấp được trích xuất từ hệ thống hơn 350 văn bản chỉ đạo của Tỉnh ủy, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Nam cùng các báo cáo chuyên đề của Ban Chỉ đạo các Chương trình mục tiêu quốc gia tỉnh giai đoạn 2012 - 2017 và năm 2018.

  • Cỡ mẫu nghiên cứu: Luận văn tiến hành khảo sát, tổng hợp dữ liệu toàn diện trên quy mô 204/204 xã nông thôn của tỉnh Quảng Nam.
  • Phương pháp chọn mẫu: Sử dụng phương pháp chọn mẫu hỗn hợp, kết hợp điều tra tổng thể số liệu thống kê 204 xã và chọn mẫu điển hình có chủ đích tại các xã điểm đại diện cho 3 vùng sinh thái đặc thù (vùng đồng bằng ven biển, vùng trung du và vùng núi cao như Nam Trà My, Bắc Trà My, Phước Sơn, Tây Giang).
  • Lý do lựa chọn phương pháp phân tích: Việc áp dụng kết hợp phương pháp phân tích hệ thống, thống kê mô tả, so sánh đối chiếu và phương pháp chuyên gia giúp lượng hóa chính xác tiến độ thực hiện từng tiêu chí, phân hóa rõ nét tác động của điều kiện địa hình phức tạp, từ đó đưa ra đánh giá khách quan về hiệu quả quản trị hành chính công mà các phương pháp đơn lẻ không thể phản ánh đầy đủ. Timeline phân tích thực tiễn trải dài từ năm 2012 đến hết năm 2017, cập nhật bổ sung đến tháng 12 năm 2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát thực tế tại tỉnh Quảng Nam làm nổi bật các phát hiện quan trọng:

  • Hạ tầng kinh tế - kỹ thuật được nâng cấp đột phá nhờ quản lý tập trung: Trong 5 năm (2012 - 2017), tỉnh đã bê tông hóa hơn 461,2 km đường giao thông nông thôn và 120 km đường nội đồng với tổng kinh phí 359,56 tỷ đồng (ngân sách tỉnh hỗ trợ 151,5 tỷ đồng), nâng tỷ lệ xã đạt tiêu chí giao thông lên 66,67% (136/204 xã). Hạ tầng điện đạt tỷ lệ 100% số xã có điện lưới (204/204 xã) và 89,71% số xã đạt tiêu chí điện (183/204 xã) với tổng mức đầu tư trên 713 tỷ đồng. Toàn tỉnh có 492/820 trường học đạt chuẩn quốc gia, chiếm tỷ lệ 60%, dẫn đầu khu vực Miền Trung - Tây Nguyên.

  • Kinh tế nông thôn tăng trưởng khá và công tác giảm nghèo đạt kết quả rõ nét: Thu nhập bình quân đầu người khu vực nông thôn năm 2018 đạt 31,58 triệu đồng/người/năm, tăng 10,472 triệu đồng so với năm 2015. Tỷ lệ hộ nghèo toàn tỉnh giảm mạnh từ mức cao xuống còn 7,57% năm 2018 (giảm 5,32% so với năm 2015), giúp 117/204 xã đạt tiêu chí hộ nghèo (chiếm 57,35%) và 188/204 xã đạt tiêu chí lao động có việc làm (chiếm 92,16%).

  • Tổ chức bộ máy quản lý được kiện toàn rộng khắp: 100% số xã (204/204 xã) đã thành lập Ban Chỉ đạo và Ban Quản lý xây dựng nông thôn mới. 100% số xã bố trí cán bộ chuyên trách hoặc bán chuyên trách theo dõi chương trình (trong đó có 123 xã bố trí đúng chuẩn theo Quyết định số 1920/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ). Đội ngũ không chuyên trách gồm 5.388 người cấp xã và 7.798 người cấp thôn hoạt động tích cực, đưa bình quân số tiêu chí đạt chuẩn toàn tỉnh lên 14,16 tiêu chí/xã vào cuối năm 2018, không còn xã đạt dưới 5 tiêu chí.

  • Tồn tại sự phân hóa sâu sắc về văn hóa, y tế và môi trường giữa các vùng: Tiêu chí môi trường và an toàn thực phẩm mới đạt 55,39% (113/204 xã); tiêu chí cơ sở vật chất văn hóa chỉ đạt 51,47% (105/204 xã). Đáng chú ý, tỷ lệ trẻ em dưới 5 tuổi suy dinh dưỡng thể thấp còi ở nhóm 6 huyện miền núi cao vẫn dao động ở mức nghiêm trọng từ 19,6% đến 28,2%, trong khi nhóm huyện đồng bằng chỉ chiếm từ 5,5% đến 15,2%.

Thảo luận kết quả

Thành công của tỉnh Quảng Nam xuất phát từ công tác chỉ đạo đồng bộ của hệ thống chính trị và sự đồng thuận của nhân dân. Việc Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành cơ chế phân bổ vốn rõ ràng, khen thưởng công trình phúc lợi cho 12 xã với mức từ 300 đến 500 triệu đồng/xã và thưởng 100 tấn xi măng cho 16 thôn kiểu mẫu đã tạo động lực thi đua mạnh mẽ. Công tác thanh tra, giám sát được thực hiện chặt chẽ với bình quân 38 cuộc kiểm tra và 33 cuộc giám sát trên một xã trong nhiệm kỳ, củng cố vững chắc niềm tin của cộng đồng.

Tuy nhiên, kết quả nghiên cứu cũng chỉ ra những hạn chế đáng kể: Tiến độ điều chỉnh quy hoạch xây dựng xã nông thôn mới còn chậm khi mới có 70/204 xã được phê duyệt điều chỉnh do vướng khớp nối quy hoạch phân khu, quy hoạch đô thị và vùng kinh tế trọng điểm Chu Lai. Sự chênh lệch lớn giữa các huyện đồng bằng và vùng cao phản ánh sự mất cân đối về nguồn lực đối ứng và năng lực cán bộ cơ sở.

So sánh với các nghiên cứu tương tự tại các tỉnh miền núi phía Bắc và đồng bằng sông Hồng, quản lý nhà nước cấp xã tại Quảng Nam chịu áp lực lớn hơn từ thiên tai bão lũ (lượng mưa trung bình lên tới 2.500 mm tập trung vào mùa bão) và địa hình chia cắt phức tạp. Các dữ liệu về mức độ đạt chuẩn tiêu chí và phân bổ nguồn lực nên được trình bày trực quan thông qua các bảng ma trận so sánh tiến độ giữa các huyện miền núi và đồng bằng, kết hợp biểu đồ cột thể hiện sự tăng trưởng thu nhập bình quân và tỷ lệ giảm nghèo giai đoạn 2015 - 2018 nhằm làm nổi bật tính hiệu quả của chính sách công.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân xã:

  • Hoàn thiện công tác lập, điều chỉnh và quản lý quy hoạch phân khu: Ủy ban nhân dân cấp xã chủ động phối hợp với các phòng chuyên môn cấp huyện hoàn thành việc cắm mốc chỉ giới hạ tầng kỹ thuật và phê duyệt điều chỉnh quy hoạch cho 134 xã còn lại trước quý IV năm 2020, bảo đảm khớp nối chặt chẽ với quy hoạch phát triển kinh tế vùng và ứng phó với biến đổi khí hậu.
  • Đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu kinh tế và phát triển chuỗi giá trị sản phẩm: Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã chỉ đạo tái cơ cấu nông nghiệp, nâng cao hiệu quả hoạt động của 90 hợp tác xã hiện có, nhân rộng mô hình liên kết sản xuất gắn với tiêu thụ nông sản chủ lực. Triển khai sâu rộng Chương trình Mỗi xã một sản phẩm (OCOP), phấn đấu nâng thu nhập bình quân đầu người khu vực nông thôn vượt mức 40 triệu đồng/người/năm trong giai đoạn tiếp theo.
  • Nâng cao năng lực cán bộ và tinh giản bộ máy hành chính cơ sở: Tổ chức tập huấn nghiệp vụ định kỳ hàng năm cho hơn 500 lượt cán bộ thuộc Ban Quản lý xã và Ban phát triển thôn; thực hiện nghiêm túc việc sắp xếp tinh gọn bộ máy theo Nghị quyết số 18-NQ/TW và Nghị quyết số 19-NQ/TW; bảo đảm 100% số xã bố trí cán bộ theo dõi chương trình chuyên trách, chuẩn hóa trình độ quản lý hành chính và kỹ năng vận động quần chúng.
  • Tăng cường kiểm tra, giám sát và đa dạng hóa nguồn lực xã hội hóa: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp xã duy trì tối thiểu 4 cuộc kiểm tra chuyên đề/năm về quản lý tài chính xây dựng cơ bản; phát huy vai trò của Ban Giám sát đầu tư cộng đồng; huy động nguồn vốn đóng góp của doanh nghiệp và nhân dân đạt tỷ lệ từ 20% đến 25% tổng vốn đầu tư, tuyệt đối không để phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị thiết thực cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Cán bộ lãnh đạo và công chức Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân cấp xã: Tài liệu cung cấp cẩm nang thực tiễn về quy trình tổ chức, vận hành Ban Quản lý nông thôn mới, phương pháp phân công nhiệm vụ và kỹ năng xử lý các điểm nghẽn trong thực hiện 19 tiêu chí quốc gia tại cơ sở.
  • Cơ quan hoạch định chính sách cấp huyện và tỉnh: Cung cấp bức tranh dữ liệu thực chứng cho Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Văn phòng Điều phối nông thôn mới trong việc phân bổ ngân sách, xây dựng cơ chế khen thưởng và ban hành chính sách đặc thù cho các xã vùng cao.
  • Giảng viên, học viên cao học và nhà nghiên cứu Luật Hành chính, Quản lý công: Hệ thống hóa khung lý luận về thẩm quyền quản lý hành chính cấp cơ sở, mối quan hệ giữa nhà nước và công dân trong quản trị địa phương và phương pháp đánh giá chính sách công.
  • Các hợp tác xã, doanh nghiệp và tổ chức phi chính phủ: Nắm bắt định hướng quy hoạch hạ tầng, nhu cầu thị trường nông thôn và cơ chế liên kết sản xuất chuỗi giá trị để đầu tư hiệu quả vào nông nghiệp nông thôn Quảng Nam.

Câu hỏi thường gặp

  • Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về nông thôn mới không? Ủy ban nhân dân cấp xã không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật riêng về nông thôn mới. Cơ quan này chỉ ban hành các văn bản áp dụng pháp luật, quy chế hoạt động, kế hoạch hành động và đề án cụ thể để tổ chức triển khai các nghị quyết, quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên.

  • Đâu là điểm nghẽn lớn nhất của các xã miền núi Quảng Nam trong xây dựng nông thôn mới? Rào cản lớn nhất là địa hình chia cắt phức tạp, suất đầu tư hạ tầng giao thông và thủy lợi rất cao trong khi khả năng đối ứng vốn của nhân dân hạn chế. Tỷ lệ trẻ em suy dinh dưỡng thể thấp còi còn ở mức cao từ 19,6% đến 28,2% và tiêu chí môi trường khó duy trì bền vững.

  • Ban Quản lý xây dựng nông thôn mới cấp xã hoạt động theo mô hình nào? Ban Quản lý cấp xã do Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã làm Trưởng ban, Phó Chủ tịch làm Phó ban trực, thành viên là công chức chuyên môn và Trưởng ban nhân dân các thôn. Ban Quản lý làm việc theo chế độ kiêm nhiệm, có tư cách pháp nhân, mở tài khoản và sử dụng con dấu của Ủy ban nhân dân xã.

  • Tỉnh Quảng Nam đã đạt được những chuyển biến căn bản nào về tiêu chí kinh tế đến năm 2018? Thu nhập bình quân đầu người nông thôn đạt 31,58 triệu đồng/năm, tăng 10,472 triệu đồng so với 2015. Tỷ lệ hộ nghèo giảm xuống 7,57%, có 188/204 xã đạt tiêu chí việc làm (92,16%) và 85/204 xã được công nhận đạt chuẩn nông thôn mới (41,67%).

  • Biện pháp nào giúp phòng ngừa sai phạm tài chính trong xây dựng cơ bản tại cấp xã? Giải pháp cốt lõi là công khai minh bạch toàn bộ các khoản thu chi đầu tư, thực hiện nghiêm quy chế dân chủ cơ sở, đẩy mạnh vai trò thanh tra nhân dân và duy trì chế độ kiểm tra, giám sát định kỳ với tần suất trung bình trên 30 cuộc mỗi nhiệm kỳ.

Kết luận

  • Luận văn đã chuẩn hóa cơ sở lý luận và pháp lý về thẩm quyền quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân xã đối với Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới.
  • Đánh giá toàn diện bức tranh thực tiễn tại 204 xã của tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2012 - 2017 và năm 2018 với 85 xã đạt chuẩn (41,67%) và tiêu chí bình quân đạt 14,16 tiêu chí/xã.
  • Chỉ rõ những bất cập về quy hoạch phân khu, nguồn lực tài chính đối ứng và khoảng cách phát triển giữa vùng đồng bằng ven biển và các huyện miền núi cao.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ về hoàn thiện quy hoạch, phát triển kinh tế chuỗi giá trị OCOP, chuẩn hóa đội ngũ công chức và siết chặt kỷ cương thanh tra giám sát.
  • Đóng góp luận cứ khoa học thực tiễn vững chắc phục vụ công tác điều hành của Tỉnh ủy, Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Nam và chính quyền cấp xã trong lộ trình hướng tới mục tiêu 100% số xã đạt chuẩn nông thôn mới bền vững. Các cấp chính quyền địa phương và nhà nghiên cứu có thể khai thác trực tiếp các khuyến nghị này để nâng cao hiệu lực quản trị công ngay trong giai đoạn hiện nay.