Tổng quan nghiên cứu

Thành phố Hồ Chí Minh là đô thị loại đặc biệt, giữ vai trò đầu tàu kinh tế khi đóng góp hơn 22,2% tổng sản phẩm nội địa (GDP) của cả nước. Với quy mô diện tích 2.061 km² và dân số trên 8,993 triệu người, thành phố đang chịu sức ép rất lớn về hạ tầng giao thông. Hiện nay, tỷ lệ đất dành cho giao thông trên đất xây dựng đô thị chỉ đạt 9,23% (thấp hơn nhiều so với quy chuẩn 18% đến 26%), trong khi mật độ mạng lưới đường giao thông chỉ đạt 2,1 km/km² (chưa đạt 20% so với tiêu chuẩn 10 đến 13 km/km²). Thực trạng này dẫn đến sự xung đột gay gắt giữa chức năng giao thông chính yếu và nhu cầu sử dụng tạm thời lòng đường, hè phố phục vụ các hoạt động dân sinh, thương mại và văn hóa.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của đề tài là giải quyết mâu thuẫn giữa yêu cầu đảm bảo trật tự an toàn giao thông đô thị và việc quản lý các hoạt động sử dụng tạm thời lòng đường, vỉa hè theo quy định pháp luật. Mục tiêu cụ thể của luận văn là làm rõ hệ thống cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng các quy định và hoạt động quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện khung pháp lý và nâng cao hiệu lực quản lý thực tiễn. Phạm vi nghiên cứu tập trung trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh từ khi Luật Giao thông đường bộ năm 2008 có hiệu lực đến năm 2022. Công trình mang ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc cung cấp cơ sở khoa học để tái thiết trật tự đô thị, hỗ trợ mục tiêu nâng tỷ lệ đất giao thông lên 15% và mật độ đường đạt 2,5 km/km² vào giai đoạn 2025.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết quản lý hành chính nhà nước, lý thuyết phân cấp - phân quyền trong quản trị công và mô hình quản trị không gian công cộng đô thị. Theo lý thuyết quản lý hành chính nhà nước, quản lý của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh mang bản chất quyền lực hành pháp, được thực thi liên tục nhằm điều chỉnh hành vi của tổ chức, cá nhân thông qua hoạt động lập quy và hoạt động chấp hành - điều hành. Lý thuyết phân cấp, phân quyền làm rõ mối quan hệ thứ bậc hành chính giữa trung ương với chính quyền địa phương, cũng như sự phân định thẩm quyền giữa Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.

Bên cạnh đó, luận văn làm sáng tỏ 4 khái niệm nền tảng:

  • Đường đô thị: Hệ thống đường bộ nằm trong phạm vi nội thành, nội thị, được giới hạn bởi chỉ giới đường đỏ theo quy hoạch.
  • Lòng đường: Bộ phận của đường đô thị giới hạn bởi phía trong hai bên bó vỉa, phục vụ phương tiện xe chạy.
  • Hè phố: Bộ phận của đường đô thị phục vụ chủ yếu cho người đi bộ và bố trí hệ thống hạ tầng kỹ thuật ngầm hoặc nổi dọc tuyến.
  • Sử dụng tạm thời một phần lòng đường, hè phố: Hoạt động khai thác không gian công cộng ngoài mục đích giao thông trong thời gian ngắn trước mắt, không mang tính vĩnh viễn và không được làm cản trở trật tự an toàn giao thông.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện từ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trung ương (Luật Giao thông đường bộ năm 2008, Nghị định số 11/2010/NĐ-CP, Nghị định số 100/2013/NĐ-CP), các văn bản pháp quy địa phương (Quyết định số 74/2008/QĐ-UBND, Nghị quyết số 01/2018/NQ-HĐND) cùng chuỗi báo cáo tổng kết giai đoạn 2017 đến 2022 của Sở Giao thông vận tải và Sở Tư pháp Thành phố Hồ Chí Minh. Phương pháp phân tích - tổng hợp và phương pháp so sánh luật học được chọn làm phương pháp chủ đạo nhằm bóc tách các mâu thuẫn thẩm quyền và chỉ rõ độ vênh giữa các tầng nấc quy phạm.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao quát toàn bộ 4.869 tuyến đường đô thị trên địa bàn thành phố, trong đó phân tích chuyên sâu 1.238 tuyến có bề rộng trên 7,5m, 2.271 tuyến có vỉa hè (đặc biệt là 772 tuyến có vỉa hè rộng từ 3,0m trở lên), kết hợp rà soát 23 tuyến đường trọng điểm thực hiện đề án thu phí đỗ xe tại Quận 1, Quận 5 và Quận 10. Phương pháp chọn mẫu mục tiêu toàn diện được áp dụng dựa trên tiêu chuẩn kỹ thuật mặt cắt đường và tính chất đô thị đặc thù. Lý do lựa chọn phương pháp này là nhằm đảm bảo tính đại diện tuyệt đối cho không gian giao thông đô thị loại đặc biệt, phản ánh chân thực các bất cập thực tế trong timeline nghiên cứu từ năm 2008 đến tháng 11 năm 2022.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, hạ tầng giao thông đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh có sự phân hóa và thiếu đồng bộ nghiêm trọng. Trong tổng số 4.869 tuyến đường, có tới 4.598 tuyến không có vỉa hè hoặc vỉa hè không đạt chuẩn; chỉ có 2.271 tuyến có vỉa hè và duy nhất 772 tuyến (chiếm khoảng 15,8% tổng số tuyến) sở hữu vỉa hè rộng từ 3,0m trở lên đủ điều kiện phân chia không gian cho các hoạt động tạm thời.

Thứ hai, khung pháp lý địa phương tồn tại sự "lệch pha" kéo dài hơn 14 năm. Quyết định số 74/2008/QĐ-UBND được ban hành dựa trên Luật Giao thông đường bộ năm 2001 và các thông tư đã hết hiệu lực. Quy định này cho phép 6 trường hợp sử dụng hè phố và 3 trường hợp sử dụng lòng đường nhưng lại thiếu sự tương thích với Luật Giao thông đường bộ năm 2008 và Nghị định số 11/2010/NĐ-CP, tạo ra khoảng trống pháp lý lớn trong phân định thẩm quyền cấp phép.

Thứ ba, hiệu quả quản lý sử dụng lòng đường để đỗ xe ô tô có thu phí ứng dụng công nghệ theo Nghị quyết số 01/2018/NQ-HĐND chưa đạt mục tiêu đề ra. Dù mức phí đã điều chỉnh tăng từ 5.000 đồng/lượt lên 20.000 đồng/xe/giờ trên 23 tuyến đường trung tâm, báo cáo của Sở Giao thông vận tải ghi nhận mỗi tháng có xấp xỉ trên 10.000 lượt vi phạm trốn đóng phí do thiếu chế tài xử phạt tự động.

Thứ tư, quy trình xây dựng văn bản thay thế gặp sự tắc nghẽn thể chế. Từ năm 2017 đến tháng 11 năm 2022, Sở Giao thông vận tải đã trình 7 tờ trình, Sở Tư pháp ban hành 6 văn bản thẩm định và Ủy ban nhân dân thành phố tổ chức trên 3 cuộc họp chỉ đạo qua 3 thế hệ lãnh đạo nhưng dự thảo quyết định thay thế vẫn chưa thể ban hành.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên bắt nguồn từ cả yếu tố khách quan và chủ quan. Về khách quan, văn hóa sinh hoạt đô thị Việt Nam gắn liền với kinh tế mặt tiền, thói quen sử dụng phương tiện cá nhân và tính linh hoạt trong mưu sinh. Về chủ quan, năng lực quản lý đô thị còn phân tán, sự phối hợp giữa 312 phường, xã, thị trấn với các lực lượng thanh tra chuyên ngành chưa đồng bộ.

Khi so sánh với nghiên cứu năm 2017 của Viện Nghiên cứu phát triển Thành phố Hồ Chí Minh và nghiên cứu tại quận Hoàn Kiếm (Hà Nội), kết quả nghiên cứu này tái khẳng định rằng các chiến dịch ra quân giải tỏa cơ học chỉ mang tính đối phó ngắn hạn. Dữ liệu nghiên cứu có thể được trực quan hóa qua biểu đồ cơ cấu 4.869 tuyến đường theo mặt cắt ngang và bảng ma trận so sánh thẩm quyền xử phạt giữa Ủy ban nhân dân cấp huyện với Sở Giao thông vận tải, làm nổi bật nhu cầu cấp thiết phải thể chế hóa "kinh tế hè phố" bằng công cụ kinh tế và công nghệ số thay vì mệnh lệnh hành chính thuần túy.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, ban hành quyết định mới thay thế Quyết định số 74/2008/QĐ-UBND nhằm chuẩn hóa danh mục quản lý lòng đường, hè phố. Cơ quan thực hiện là Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh phối hợp với Sở Giao thông vận tải. Mục tiêu cụ thể là 100% trong số 772 tuyến đường có vỉa hè rộng từ 3,0m trở lên được kẻ vạch phân định rõ ràng phần dành cho người đi bộ tối thiểu 1,5m và phần sử dụng tạm thời. Thời gian hoàn thành trong giai đoạn 2023 - 2024.

Thứ hai, hoàn thiện cơ chế phân cấp, phân quyền thủ tục hành chính. Giao thẩm quyền cấp phép sử dụng tạm thời lòng đường, hè phố cho Ủy ban nhân dân 21 quận, huyện và thành phố Thủ Đức theo quy trình một cửa điện tử. Mục tiêu là cắt giảm thời gian xử lý cấp phép từ 10 ngày xuống còn 5 ngày làm việc, nâng cao trách nhiệm kiểm tra của 312 Ủy ban nhân dân cấp xã. Thời gian triển khai từ năm 2023 đến năm 2025.

Thứ ba, nâng cấp hệ thống thu phí sử dụng tạm thời lòng đường và xử phạt vi phạm bằng công nghệ. Chủ thể thực hiện là Sở Giao thông vận tải, Công an Thành phố và Công ty Dịch vụ công ích Thanh niên xung phong. Cần tích hợp hệ thống camera giám sát AI với nền tảng thu phí không tiền mặt để phạt nguội hành vi đỗ xe trốn phí, đặt mục tiêu giảm tỷ lệ vi phạm từ hơn 10.000 lượt/tháng xuống dưới 500 lượt/tháng trước năm 2025.

Thứ tư, đẩy mạnh công tác tuyên truyền và xây dựng mô hình tự quản kinh doanh hè phố. Giao Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội cấp cơ sở tổ chức ký cam kết với các hộ dân kinh doanh mặt tiền. Target metric là đạt 95% hộ gia đình chấp hành đúng phạm vi ranh giới vỉa hè được phép sử dụng, duy trì thường xuyên trong giai đoạn 2023 - 2030.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cơ quan quản lý nhà nước và nhà hoạch định chính sách đô thị: Các cán bộ tại Ủy ban nhân dân các cấp, Sở Giao thông vận tải, Sở Xây dựng và Sở Tư pháp có thể sử dụng luận văn làm tài liệu tham khảo trực tiếp để hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật và thiết kế các đề án quản lý hạ tầng giao thông đô thị.

Nhóm nghiên cứu, giảng viên và sinh viên ngành Luật, Quản lý công: Luận văn cung cấp khung phân tích lý luận hành chính sâu sắc và hệ thống dữ liệu thực chứng phong phú, phục vụ công tác giảng dạy, học tập và phát triển các đề tài nghiên cứu về luật hiến pháp, luật hành chính và quản trị đô thị.

Nhóm doanh nghiệp công nghệ và dịch vụ đô thị: Các đơn vị phát triển giải pháp giao thông thông minh, ứng dụng thu phí tự động và quản lý bãi đỗ xe có thể khai thác các phân tích về vướng mắc thực tiễn để tối ưu hóa giải pháp công nghệ phù hợp với điều kiện giao thông tại các thành phố lớn.

Nhóm các tổ chức xã hội và cộng đồng dân cư đô thị: Người dân, các hộ kinh doanh mặt phố và hiệp hội vận tải có thể tìm hiểu rõ quyền và nghĩa vụ pháp lý của mình khi khai thác lòng đường, hè phố, từ đó nâng cao ý thức chấp hành và đồng thuận với các chính sách công của thành phố.

Câu hỏi thường gặp

Vì sao Quyết định số 74/2008/QĐ-UBND cần phải được thay thế khẩn cấp? Quyết định này ban hành từ năm 2008 căn cứ vào các văn bản luật cũ đã hết hiệu lực. Sau hơn 14 năm áp dụng, văn bản đã bộc lộ nhiều điểm không tương thích với Luật Giao thông đường bộ năm 2008 và Nghị định số 11/2010/NĐ-CP, gây lúng túng trong phân cấp cấp phép và xử phạt vi phạm.

Tiêu chuẩn kích thước hè phố nào được phép sử dụng tạm thời ngoài mục đích giao thông? Theo các tiêu chuẩn kỹ thuật đô thị, hè phố chỉ được xem xét cho phép sử dụng tạm thời một phần khi có bề rộng từ 3,0m trở lên. Trong đó, nguyên tắc bắt buộc là phải luôn dành lại tối thiểu 1,5m bề rộng thông thoáng, liên tục cho người đi bộ lưu thông an toàn.

Đề án thu phí đỗ xe ô tô theo Nghị quyết số 01/2018/NQ-HĐND gặp khó khăn gì nổi bật? Đề án áp dụng mức phí từ 20.000 đồng/xe/giờ trên 23 tuyến đường nhưng gặp tình trạng trốn nộp phí lên đến trên 10.000 lượt mỗi tháng. Nguyên nhân là lực lượng quản lý hiện trường mỏng và chưa có cơ chế phạt nguội tự động qua hình ảnh.

Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh có thẩm quyền quản lý các tuyến quốc lộ đi qua địa bàn không? Theo Quyết định số 2250/QĐ-BGTVT của Bộ Giao thông vận tải năm 2004, các đoạn tuyến quốc lộ đi qua địa bàn thành phố (như Quốc lộ 1, 13, 22, 50) đã được điều chỉnh thành đường đô thị và ủy quyền cho Ủy ban nhân dân thành phố trực tiếp quản lý.

Làm thế nào để cân bằng giữa trật tự an toàn giao thông và sinh kế kinh tế vỉa hè? Giải pháp bền vững là quy hoạch minh bạch các tuyến đường đủ điều kiện hạ tầng, số hóa vị trí cho phép sử dụng tạm thời có thu phí theo khung giờ cụ thể, kết hợp ứng dụng công nghệ giám sát và giao trách nhiệm tự quản cho cộng đồng dân cư.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và pháp lý về thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đối với lòng đường, hè phố tại đô thị đặc biệt.
  • Chỉ rõ thực trạng bất cân xứng hạ tầng khi toàn thành phố có 4.869 tuyến đường nhưng chỉ 772 tuyến vỉa hè đủ điều kiện khai thác đa mục đích.
  • Phân tích sâu sắc nguyên nhân tồn tại của Quyết định số 74/2008/QĐ-UBND và bài học kinh nghiệm từ mô hình thu phí đỗ xe ô tô với hơn 10.000 lượt vi phạm mỗi tháng.
  • Đề xuất 4 giải pháp đồng bộ kết hợp hoàn thiện quy phạm pháp luật, cải cách thủ tục hành chính trong 5 đến 10 ngày và ứng dụng công nghệ số hóa quản lý.
  • Xác lập định hướng phát triển hài hòa giữa mỹ quan trật tự giao thông và duy trì nguồn sinh kế kinh tế hè phố cho hơn 8,99 triệu dân.

Về đóng góp chính, luận văn là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu chuyên sâu và có hệ thống về công tác quản lý nhà nước đối với việc sử dụng tạm thời lòng đường, hè phố dưới góc độ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính tại Thành phố Hồ Chí Minh. Để hiện thực hóa các kết quả nghiên cứu, chính quyền thành phố cần khẩn trương hoàn thiện và ban hành quy định mới trong giai đoạn 2023 - 2024, tạo hành lang pháp lý vững chắc cho công tác quản trị đô thị thông minh. Quý độc giả, các nhà quản lý và nhà nghiên cứu quan tâm có thể tham khảo toàn văn luận văn tại Thư viện Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh để khai thác chi tiết các luận cứ khoa học giá trị này.