Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 1. Dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 1. Một số khái niệm liên quan a) Khái niệm về Đầu tư xây dựng cơ bản Đầu tư xây dựng cơ bản trong nền kinh tế quốc dân là một bộ phận của đầu tư phát triển.
Đây chính là quá trình bỏ vốn để tiến hành các hoạt động xây dựng cơ bản nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định trong nền kinh tế (Trung tâm nghiên cứu đào tạo và phát triển kỹ năng quản lý, 2009). Do vậy, đầu tư xây dựng cơ bản là tiền đề quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của nền kinh tế nói chung và của các cơ sở sản xuất kinh doanh nói riêng. Đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động chủ yếu tạo ra tài sản cố định đưa vào hoạt động trong lĩnh vực kinh tế - xã hội, nhằm thu được lợi ích với nhiều hình thức khác nhau. Đầu tư xây dựng cơ bản trong nền kinh tế quốc dân được thực hiện thông qua nhiều hình thức như xây dựng mới, cải tạo, mở rộng, hiện đại hóa hay khôi phục tài sản cố định cho nền kinh tế.
Đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động đầu tư nhằm tạo ra các công trình xây dựng theo mục đích của người đầu tư, là lĩnh vực sản xuất vật chất tạo ra các tài sản cố định và tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội. b) Khái niệm Dự án đầu tư xây dựng Tại Điều 3, Luật Xây dựng được Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa 13 thông qua ngày 18 tháng 06 năm 2014 thì dự án đầu tư xây dựng được định nghĩa như sau: “Dự án đầu tư xây dựng là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát triển, duy 6 trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời hạn và chi phí xác định. Ở giai đoạn chuẩn bị dự án đầu tư xây dựng, dự án được thể hiện thông qua Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đầu tư xây dựng, Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng” (Quốc hội, 2014). Dự án đầu tư xây dựng bao gồm phần thuyết minh và phần thiết kế cơ sở.
- Phần thuyết minh được lập tuỳ theo loại dự án đầu tư xây dựng, bao gồm các nội dung chủ yếu sau: Mục tiêu, địa điểm, quy mô, công suất, công nghệ, các giải pháp kinh tế - kỹ thuật, nguồn vốn và tổng mức đầu tư, chủ đầu tư và hình thức quản lý dự án, hình thức đầu tư, thời gian, hiệu quả, phòng, chống cháy, nổ, đánh giá tác động môi trường. - Phần thiết kế cơ sở được lập phải phù hợp với từng dự án đầu tư xây dựng, bao gồm thuyết minh và các bản vẽ thể hiện được các giải pháp về kiến trúc; kích thước, kết cấu chính; mặt bằng, mặt cắt, mặt đứng; các giải pháp kỹ thuật, giải pháp về xây dựng; công nghệ, trang thiết bị công trình, chủng loại vật liệu xây dựng chủ yếu được sử dụng để xây dựng công trình. c) Khái niệm về Dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước được hiểu là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Từ các khái niệm về đầu tư xây dựng cơ bản, dự án đầu tư xây dựng và khái niệm ngân sách nhà nước nêu trên, có thể hiểu: Dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước là dự án đầu tư xây dựng cơ bản được thực hiện bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước mà nguồn này hình thành từ các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật và được phân bổ cho các hoạt động nhằm phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm 7 hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
Dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách Nhà nước khác với các dự án đầu tư khác không sử dụng vốn ngân sách Nhà nước là các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước chủ yếu là những dự án đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, quốc phòng, an ninh không có khả năng thu hồi vốn (đầu tư xây dựng cơ bản). Mục tiêu của dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách Nhà nước là hướng tới mục tiêu chung của toàn xã hội nên đối tượng thụ hưởng của những dự án này có quy mô lớn. Đặc biệt là những dự án trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng của một đất nước thì đối tượng thụ hưởng ở đây là toàn bộ người dân trong đất nước đó và cả những tổ chức, cá nhân nước ngoài sống và làm việc trên lãnh thổ nước đó. Đặc điểm sản phẩm và thành phần của dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN a) Đặc điểm sản phẩm của dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN - Sản phẩm xây dựng mang tính cá biệt, đơn chiếc Sản phẩm xây dựng mang tính đơn chiếc vì phụ thuộc vào đơn đặt hàng của người mua (chủ đầu tư), vào điều kiện địa lý, địa chất công trình nơi xây dựng.
Sản phẩm xây dựng mang nhiều tính cá biệt, đa dạng về công dụng, cấu tạo và phương pháp sản xuất, chế tạo. Vì vậy, hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật, các quy trình quy phạm, công nghệ thi công rất đa dạng và phức tạp. - Sản phẩm được xây dựng và sử dụng tại chỗ Sản phẩm xây dựng là các công trình được xây dựng và sử dụng tại chỗ. Vốn đầu tư xây dựng lớn, thời gian xây dựng cũng như thời gian sử dụng lâu dài.
Vì tính chất này nên khi tiến hành phải chú ý ngay từ khâu quy hoạch, lập dự án, chọn địa điểm xây dựng, khảo sát thiết kế và tổ chức thi công xây lắp công trình sao cho hợp lý, tránh phá đi làm lại hoặc sửa chữa dẫn đến không đảm bảo thời gian hoàn thành công trình, gây thiệt hại cho chủ đầu tư, nhà thầu và giảm tuổi thọ công trình. 8 - Sản phẩm xây dựng có kích thước và trọng lượng lớn Sản phẩm xây dựng thường có kích thước và trọng lượng lớn. Số lượng, chủng loại vật tư, thiết bị máy thi công, và hao phí lao động cho mỗi công trình cũng rất khác nhau, luôn thay đổi theo tiến độ thi công. Công tác giám sát chất lượng của nguyên vật liệu, cấu kiện, máy móc thiết bị thi công gặp nhiều khó khăn.
Giá thành sản phẩm xây dựng rất phức tạp, thường xuyên thay đổi theo từng khu vực, từng thời kì gây khó khăn cho công tác khống chế giá thành xây dựng. - Sản phẩm xây dựng liên quan đến nhiều ngành, đến môi trường tự nhiên và cộng đồng dân cư Sản phẩm xây dựng liên quan đến nhiều ngành cả về phương diện cung cấp các yếu tố đầu vào, thiết kế, chế tạo sản phẩm và về cả phương diện sử dụng công trình. Sản phẩm xây dựng ảnh hưởng nhiều đến cảnh quan và môi trường tự nhiên do đó liên quan nhiều đến lợi ích cộng đồng nhất là với dân cư địa phương nơi đặt công trình. Từ đó, vấn đề vệ sinh và bảo vệ môi trường được đặc biệt quan tâm trong xây dựng công trình.
- Sản phẩm xây dựng thể hiện trình độ phát triển kinh tế - văn hóa - xã hội từng thời kì Sản phẩm xây dựng mang tính tổng hợp về kỹ thuật, kinh tế, văn hóa, xã hội và quốc phòng. Sản phẩm xây dựng chịu nhiều ảnh hưởng của nhân tố kiến trúc thượng tầng, mang bản sắc văn hóa dân tộc và thói quen tập quán sinh hoạt của dân cư. b) Thành phần của dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN - Mục tiêu của dự án: Mục tiêu của dự án được thể hiện ở hai mức: + Mục tiêu phát triển: Thể hiện sự đóng góp của dự án vào việc thực hiện mục tiêu chung của quốc gia. Mục tiêu này được thể hiện thông qua những lợi ích dự án mang lại cho nền kinh tế xã hội.
9 + Mục tiêu trực tiếp cho chủ đầu tư: Đó là những mục tiêu cụ thể cần đạt được khi thực hiện dự án. Mục tiêu này cần thực hiện thông qua những lợi ích tài chính mà chủ đầu tư thu được từ dự án. - Các kết quả của dự án: Đó là những kết quả cụ thể, có thể định lượng được tạo ra từ các hoạt động khác nhau của dự án. Đây là điều kiện cần thiết để thực hiện các mục tiêu của dự án.
- Các hoạt động: Là những nhiệm vụ hoặc hành động được thực hiện trong dự án để tạo ra các kết quả nhất định. Những nhiệm vụ hoặc các hành động này cùng với một lịch biểu và sự phân công trách nhiệm cụ thể của các bộ phận thực hiện sẽ tạo thành kế hoạch làm việc của dự án. - Các nguồn lực: Đó là nguồn lực về vật chất, tài chính và con người cần thiết để tiến hành các hoạt động của dự án. Giá trị hoặc chi phí của các nguồn lực này chính là vốn đầu tư của dự án.
Bốn thành phần của dự án có quan hệ logic chặt chẽ với nhau: nguồn lực của dự án được sử dụng tạo nên các hoạt động của dự án. Các hoạt động tạo nên các kết quả (đầu ra). Các kết quả là điều kiện cần thiết để đạt được mục tiêu trực tiếp của dự án. Đạt được mục tiêu trực tiếp là tiền đề góp phần đạt được mục tiêu phát triển của dự án.