CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Những vấn đề chung về đầu tư từ ngân sách nhà nước 1. Khái niệm về đầu tư công từ nguồn NSNN Đầu tư được coi là động lực chính thức thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và bản chất của mối quan hệ này đã được nghiên cứu trong nhiều nghiên cứu mang tính lý thuyết và thực nghiệm. Nhiều nghiên cứu ngoài nước phân biệt giữa đầu tư tư nhân và đầu tư công, theo đó đầu tư công thường được cho là đầu tư cho kết cấu hạ tầng.
Kinh tế học định nghĩa đầu tư công là việc đầu tư để tạo năng lực sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng và chi tiêu chính phủ, là các khoản chi của chính phủ để cung ứng hàng hóa công cộng như xây dựng đường xá, trường học, dịch vụ phòng và chữa bệnh, đảm bảo an ninh, quốc phòng… Hiểu theo nghĩa hẹp hơn thì "đầu tư công" bao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành. Trong quan niệm này, đầu tư công được xét không phải từ góc độ mục đích (có sản xuất hàng hóa công cộng hay không, có mang tính kinh doanh hay là phi lợi nhuận) mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư. Cụ thể là đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: Vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do Nhà nước quản lý. Luật Đầu tư công được ban hành vào năm 2014 định nghĩa “ Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”.
10 Trong luận văn này đầu tư công bằng nguồn ngân sách là “Đầu tư công bằng nguồn ngân sách nhà nước” là việc sử dụng nguồn vốn nhà nước để đầu tư duy trì và mở rộng tài một bộ phận tài sản sản sản xuất của nền kinh tế thông qua các chương trình, dự án nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích kinh doanh. Vai trò và đặc điểm của đầu tư công từ nguồn vốn NSNN Vai trò của đầu tư công từ nguồn vốn NSNN - Đây là nguồn đầu tư chủ yếu cho cơ sở hạ tầng (CSHT) Nguồn vốn đầu tư từ NSNN đóng vai trò rất lớn và chủ yếu trong phát triển cơ sở hạ tầng nhất là khi đầu tư vào những nơi, lĩnh vực mang tính đột phá, làm tiền đề thúc đẩy các ngành khác phát triển như: công nghiệp, du lịch, vận tải, nông nghiệp… đồng thời đầu tư ở những vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa; vùng biên giới, vùng kinh tế còn khó khăn. - Định hướng đầu tư từ nguồn vốn NSNN chủ yếu cho cơ sở hạ tầng trong nền kinh tế Do nhu cầu đầu tư CSHT rất lớn và giới hạn nguồn vốn NSNN, nên giải pháp xã hội hóa luôn được quan tâm. Để thu hút, kêu gọi các nhà đầu tư khác thì nguồn đầu tư từ NSNN là một khoản đầu tư mồi, kích thích các nhà đầu tư khác.
- Đầu tư từ nguồn vốn NSNN góp phần tăng tích lũy Đầu tư từ nguồn NSNN làm gia tăng số lượng và chất lượng tài sản cố định, gia tăng giá trị tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân. Sự tăng lên về số lượng, chất lượng của hàng hoá công này là cơ sở và nền tảng cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: Phát triển cân đối giữa các ngành, các lĩnh vực, các vùng kinh tế; nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh; thúc đẩy phát triển các thành phần kinh tế; thu hút vốn đầu tư trong và nước ngoài; tạo động lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Đặc điểm của đầu tư từ NSNN Là khoản tích lũy hay đầu tư phát triển cho nền kinh tế 11 Kết quả đầu tư bằng NSNN là hạ tầng kinh tế kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Nếu xem xét dưới góc độ nhân tố sản xuất thì đây chính là bộ phận vốn sản xuất của nền kinh tế, chúng quyết định sự gia tăng mức sản lượng của nền kinh tế nên khoản chi này sẽ làm tăng tích lũy vốn sản xuất.
Trong kinh tế học phát triển khoản đầu tư này gọi là đầu tư phát triển. Quy mô, cơ cấu đầu tư từ ngân sách NN không cố định và phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của nhà nước trong từng thời kỳ và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân. Thời kỳ đầu thực hiện chiến lược công nghiệp hoá, quy mô đầu tư bằng nuồn NSNN chiếm tỷ lệ khá lớn so với tổng đầu tư xã hội. Ở giai đoạn này, khu vực kinh tế tư nhân còn yếu trong khi chính sách thu hút vốn đầu tư chưa hoàn thiện nên nhà nước phải tăng cường quy mô đầu tư để tạo đà cho tiến trình công nghiệp hoá.
Quy mô đầu tư bằng nuồn NSNN của nhà nước sẽ giảm dần theo mức độ thành công của chiến lược công nghiệp hoá và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân. Khi đó đầu tư bằng nuồn NSNN chủ yếu tập trung vào điều chỉnh nhằm đạt tới sự ổn định của kinh tế vĩ mô. - Chi đầu tư công từ NSNN phải gắn chặt chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư. Sự phối hợp không đồng bộ giữa chi đầu tư với chi thường xuyên của ngân sách sẽ dẫn đến tình trạng thiếu kinh phí để duy tu, sửa chữa, bảo dưỡng cơ sở hạ tầng.
Điều này sẽ làm giảm hiệu quả khai thác và sử dụng tài sản đầu tư. Sự gắn kết giữa 2 nhóm chi tiêu này sẽ khắc phục tình trạng đầu tư tràn lan, không tình đến hiệu quả khai thác. Quản lý đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước 1. Khái niệm, vai trò của quản lý đầu tư công từ nguồn NSNN Quản lý, theo nghĩa chung, là sự tác động có mục đích của chủ thể vào các đối tượng quản lý nhằm đạt được các mục tiêu quản lý đã đề ra (Phan Huy Đường (2015).
12 Quản lý đầu tư từ nguồn NSNN là một trong những hoạt động quản lý vừa mang tính chất quản lý hoạt động đầu tư công nhưng phải tuân thủ theo quá trình quản lý NSNN trên cơ sở luật ngân sách và chịu chi phối của luật đầu tư. Quản lý đâu tư từ nguồn NSNN: là sự tác động liên tục, có tổ chức, định hướng mục tiêu; là các hoạt động chấp hành, điều hành công tác đầu tư có tính tổ chức; được thực hiện, thi hành trên cơ sở các quy định của pháp luật; được bảo đảm thực hiện chủ yếu bởi hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng từ ngân sách bao gồm các nội dung cụ thể như: (i) Hoạch định đầu tư cơ sở hạ tầng; (ii) Tiến hành chuẩn bị đầu tư đầu tư cơ sở hạ tầng; (3i) Tiến hành thực hiện đầu tư cơ sở hạ tầng; (4i) Thực hiện vận hành nghiệm thu và đưa vào sử dụng cơ sở hạ tầng; (5i) Tiến hành kiểm tra và đánh giá cơ sở hạ tầng mới hoàn thành. Công cụ quản lý đầu tư công từ nguồn NSNN Hệ thống luật có liên quan đến hoạt động đầu tư như luật đầu tư, luật công ty, luật xây dựng, luật đất đai, luật bảo vệ môi trường, luật lao động, luật bảo hiểm, luật thuế, luật phá sản và một loạt các văn bản dưới luật kèm theo về quản lý hoạt động đầu tư như các quy chế quản lý tài chính, vật tư, thiết bị, lao động, tiền lương, sử dụng đất đai và tài nguyên thiên nhiên khác,.
- Các chính sách và đòn bẩy kinh tế như chính sách, giá cả, tiền lương, xuất khẩu, thuế, tài chính tín dụng, tỷ giá hối đoái, thưởng phạt kinh tế, chính sách khuyến khích đầu tư, những quy định về chế độ hạch toán kế toán, phân phối thu nhập. - Các định mức và tiêu chuẩn quan trọng có liên quan đến lợi ích của toàn xã hội. - Quy hoạch tổng thể và chi tiết của ngành và địa phương về đầu tư và xây dựng. - Các kế hoạch định hướng và kế hoạch trực tiếp về đầu tư.
- Danh mục các dự án đầu tư. 13 - Các hợp đồng ký kết với các cá nhân và đơn vị hoàn thành các công việc của quá trình thực hiện dự án. - Tài liệu phân tích đánh giá kết quả và hiệu quả của hoạt động đầu tư. Nội dung quản lý đầu tư công từ nguồn NSNN Phần này sẽ trình bày các nội dung cơ bản của quản lý đầu tư công từ nguồn NSNN.
Công tác Quy hoạch đầu tư công từ nguồn NSNN Đây có thể coi là nội dung đầu tiên trong quản lý đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước. Quy hoạch đầu tư có vai trò rất quan trọng trong sử dụng nguồn lực có giới hạn của ngân sách cũng như tài nguyên khác của địa trong khi có quá nhiều nhu cầu dịch vụ công phải thỏa mãn cho xã hội. Quy hoạch đầu tư công bằng nguồn ngân sách nhằm trả lời câu hỏi nhu cầu đầu tư nào bức thiết nhất có tính chất quyết định tới sự phát triển kinh tế xã hội phải đầu tư bằng vốn ngân sách. Do đó quy hoạch không đúng sẽ hình thành cơ sở vật chất mà chủ yếu là cơ sở hạ tầng mà nó không thỏa mãn nhu cầu bức thiết nhất, ví dụ khi nghười ta quyết định xây chợ nhưng hiện tại chợ cũ vẫn sử dụng được, trong khi đó do thiếu phòng học, học sinh phải học 3 ca nghĩa là nhu cầu học tập của trẻ em bức thiết hơn xây chợ đã không được thỏa mãn.
Quy hoạch đầu tư từ nguồn ngân sách là giai đoạn xây dựng mục tiêu, bố trí không gian, dự tính nguồn lực cần thiết từ ngân sách để đạt được xây dựng cơ sở hạ tầng một cách nhanh nhất và hiệu quả nhất. Nghĩa là giai đoạn này sẽ phải trả lời các câu hỏi: Các cở sở hạ tầng nào cần thiết phải đầu tư trong giai đoạn tới; Bố trí địa điểm không gian nào; Cần bao nhiều nguồn lực từ ngân sách.