CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG 1. Tổng quan về đầu tư công 1. Khái niệm đầu tư công Đầu tư là một khái niệm rộng với các cách tiếp cận và định nghĩa khác nhau.
Theo cách hiểu thông thường thì đầu tư có nghĩa là: “Bỏ nhân lực, vật lực, tài lực vào công việc gì, trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội”. Trong lĩnh vực kinh tế đầu tư được hiểu là: “Sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoat đông nào đó nhằm thu về các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được các kết quả đó”. Như vậy ở mức độ chung nhất có thể hiểu đầu tư là những hoạt động của con người có mục tiêu đạt được những kết quả lớn hơn so với những hy sinh về nguồn lực mà người đầu tư phải gánh chịu khi tiến hành đầu tư. Những nguồn lực phải hy sinh có thể là tiền, tài nguyên thiên nhiên, sức lao động hoặc trí tuệ của con người.
Những kết quả có thể đạt được đó có thể là sự tăng thêm các tài sản tài chính như tiền vốn, tài sản vật chất như nhà máy, đường sá, bệnh viện, trường học, sân bay, bến cảng; tài sản trí tuệ như trình độ văn hoá, khoa học kỹ thuật, phát minh, sáng chếm,, và đội ngũ nhân lực chất lượng cao. Dưới góc độ kinh tế học thì đầu tư được hiểu là tăng vốn tư bản nhằm tăng cường sức sản xuất trong tương lai (Nguyễn 2012). Có nghĩa là đầu tư là việc bỏ vốn vào tư bản, bỏ vốn vào hoạt động nào đó để đạt được mục đích kinh tế, là hoạt động mang lại lợi nhuận cho chủ đầu tư. Như vậy, chỉ có tăng tư bản làm tăng năng lực sản xuất vật chất mới được tính là đầu tư.
Theo cách hiểu thông thường nhất trong xã hội, đầu tư là việc bỏ vốn ra bằng các tài sản hữu hình hoặc vô hình để kinh doanh trong một thời gian tương đối dài nhằm đạt được lợi nhuận hoặc lợi ích kinh tế xã hội nào đó (Nguyễn 2014). Luật Đầu tư năm 2014 với phạm vi điều chỉnh là hoat đông đầu tư nhằm mục đích kinh doanh đã định nghĩa đầu tư như sau: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoat đông đầu tư” tuy nhiên đến Luật Đầu tư 2020 đã được sửa đổi qua đó 12 không nên rõ khái niệm về đầu tư mà được chia ra thành các khái niệm đầu tư theo từng lĩnh vực và đặc điểm khác nhau. Đặc biệt, luật đầu tư 2020 còn đưa ra định nghĩa về hoạt động đầu tư làm cơ sở để phân biệt giữa đầu tư và hoạt động đầu tư, theo đó hoạt động đầu tư được hiểu là hoạt động của nhà đầu tư trong quá trình đầu tư bao gồm các khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện và quản lý dự án đầu tư. Xã hội ngày càng phát triển đi kèm với nhu cầu của con người cũng ngày càng gia tăng, để có thể hoàn thiện về kết cấu hạ tầng kỹ thuât cũng như phát huy các thành tựu khoa học kỹ thuật trong công nghệ thông tin và năng lượng, thì mọi chính phủ của các quốc gia ở các trình độ khác nhau đều đã nhận thấy nhu cầu phải tăng cường quy mô đầu tư công.
Sự chú ý này dẫn đến đòi hỏi phải tìm được nguồn ngân sách để đáp ứng nhu cầu đầu tư công và khi không thể tìm được, thì dẫn đến nhu cầu sáng tạo ra các phương thức hợp tác với các khu vực tư nhân, đặc biệt trong việc tài trợ và thưc hiện các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng. Cuộc khủng hoảng kinh tế do ảnh hưởng của chiến tranh thương mại Mỹ - Trung càng thúc đẩy vai trò của đầu tư công với tư cách là công cụ chính sách vực dậy nền kinh tế đang suy thoái, tạo ra việc làm và đặt nền móng cho tăng trưởng cao và bền vững. Mặc dù có tầm quan trọng như vậy nhưng có nhiều quan niệm về đầu tư công và cách định nghĩa đầu tư công không phải đã có sự thống nhất. Xem xét theo mục đích đầu tư, E.Anderson và các cộng sự (2006) cho rằng “đầu tư công (ròng) là phần chi tiêu công làm gia tăng tích luỹ tài sản, bảo gồm xây dựng đường sá, trường học, bệnh viện, không tính đến đầu tư cho giáo dục và y tế cho dù thực tế là chi tiêu cho những lĩnh vực trên cũng là đầu tư…” Khái niệm này tương ứng với định nghĩa đầu tư công trong số liệu thống kê tài khoản quốc gia có tên gọi “capital expenditure”.
Bộ Tài chính Đan Mạch (2011) cho rằng đầu tư của nhà nước và vốn vật chất (đường sá, văn phòng, các công trình thuỷ lợi…) là một bộ phận quan trọng trong ngân sách đầu tư công. Song, đầu tư vào giáo dục, đào tạo và nghiên cứu – 13 đầu tư vào hạ tầng mềm, đóng vai trò quan trọng không kém vào tăng trưởng quốc gia, lại không được tính vào ngân sách đầu tư công. Viện chính sách kinh tế Hoa Kỳ (2011) cũng cho rằng, đầu tư công là tất cả các khoản chi tiêu của ngân sách cho các đối tượng khác nhau trong nền kinh tế mà những khoản chi tiêu này có tác dụng kích hoạt hoặc thúc đẩy chi tiêu của mọi thành phần kinh tế. Như vậy, theo khái niệm này,chi tiêu của nhà nước cho giáo dục, y tế và các lĩnh vực khác để phát triển con người cũng được coi là đầu tư công.
Hay định nghĩa khác cho rằng: đầu tư công là đầu tư của nhà nước vào khu vực công vì mục tiêu của chính sách công hoặc phục vụ những lợi ích công cộng. đầu tư công là quá trình nhà nước sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước đầu tư vào phát triển kinh tế xã hội. Đầu tư công là việc sử dụng vốn nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp, nói cách khác là không vì mục tiêu kinh doanh. Theo quan điểm này thì đầu tư công được hiểu rất rộng, nếu một dự án đầu tư được thực hiện bởi nhà nước thì dự án đó được quan niệm là đầu tư công, không phân biệt nguồn vốn, mục đích đầu tư.
Theo quy định của luật đầu tư công 2019 tại Điều 15 thì đầu tư công được hiểu là: “Hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định của luật này”. Như vậy, đầu tư công trước hết là một hoạt động đầu tư. Tuy nhiên, không phải hoạt động đầu tư nào cũng được xem là đầu tư công. Thay vào đó, chỉ những hoạt động đầu tư nào thỏa mãn cả hai tiêu chí sau đây thì mới được xem là đầu tư công: (i).Nhà nước là chủ thể đầu tư và (ii).Nội dung là đầu tư vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội và chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế xã hội (thuộc loại hình đầu tư phát triển).
Trong luận văn này, tác giả sử dụng khái niệm đầu tư công theo cách định nghĩa của luật đầu tư công 2019 đã nêu ở trên. Đặc điểm của đầu tư công Từ khái niệm đầu tư công, có thể rút ra những đặc điểm cơ bản của đầu tư công như sau: Thứ nhất, đầu tư công là đầu tư của ngân sách nhà nước, là khoản chi tích lũy. Quy mô và cơ cấu chi đầu tư công của quản lý dự án không cố định và phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội của Nhà nước. Chi đầu tư công phải gắn chặt với chi thường xuyên.
Cùng với đó, đầu tư công thường đòi hỏi lượng vốn lớn và hoạt động đầu tư công mang tính chất lâu dài (Trần 2015). Quá trình đầu tư, cũng như kết quả và hiệu quả hoat đông đầu tư chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố bất định theo thời gian và của điều kiện không gian tự nhiên, kinh tế xã hội. Đầu tư công mang tính chất xã hội, mục đích chính là phục vụ lợi ích chung, không vì mục đích kinh doanh, không phân biệt tầng lớp, giai cấp trong xã hội, đảm bảo công bằng, ổn định xã hội. Thứ hai, đầu tư công cung cấp hàng hóa dịch vụ công, loại hàng hóa dịch vụ đặc biệt do Nhà nước cung ứng hoặc ủy nhiệm cho tổ chức cá nhân thực hiện, đáp ứng yêu cầu xã hội, sản phẩm của đầu tư công không mang tính loại trừ và tính cạnh tranh (Phùng, 2014).
Mọi đối tượng đều có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận hàng hóa công. Việc trao đổi sử dụng hàng hóa công không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ. Thông thường, người sử dụng hàng hóa công không trực tiếp trả tiền, đúng hơn là họ đã trả tiền dưới hình thức nộp thuế vào quản lý dự án. Cũng có những hàng hóa dịch vụ công mà người sử dụng vẫn phải trả một phần chi phí, song nhà nước vẫn có trách nhiệm đảm bảo cung ứng các hàng hóa công này không vì mục tiêu lợi nhuận.
Thứ ba, đối tượng sử dụng nguồn đầu tư công gồm: Các chương trình mục tiêu, dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, các công trình công cộng, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư phục vụ hoat đông của các cơ quan, đơn vị sự nghiệp kinh tế, quản lý nhà nước, nghiên cứu khoa học công nghệ, các tổ chức chính trị xã hội; dự án văn hoá- xã hội, cơ sở công cộng không có điều kiện xã hội hoá; hỗ trợ đầu tư dự án đầu tư của các tổ chức chính trị xã hội - 15 nghề nghiệp, các tổ chức xã hội nghề nghiệp, dự án đầu tư công khác theo quy định của Chính phủ. Phân loại đầu tư công Các loại hình đầu tư công tại Việt Nam bao gồm đầu tư công trình, kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội: Thứ nhất, đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội. Kết cấu hạ tầng là hệ thống cơ sở vật chất, kỹ thuật trong nền kinh tế và đảm bảo những điều kiện cơ bản cho quá trình sản xuất và tái sản xuất trong nền kinh tế. Kết cấu hạ tầng bao gồm kết cấu hạ tầng kinh tế và kết cấu hạ tầng xã hội.