CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHI THƯỜNG XUYÊN VÀ QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỊA PHƯƠNG 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN 1. Khái quát về ngân sách nhà nước và hệ thống ngân sách nhà nước Theo Luật NSNN đã được Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, khóa XIII, thông qua ngày 25/6/2015, tại Khoản 14, Điều 4: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. NSNN được tổ chức gắn chặt chẽ với tổ chức bộ máy hành chính và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển KT-XH của mỗi nước.
Ngân sách được tổ chức thành nhiều cấp và các cấp ngân sách hình thành hệ thống NSNN. Hệ thống Ngân sách Nhà nước là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu chi của mỗi cấp ngân sách, được xác định bởi sự thống nhất về cơ sở kinh tế, chính trị, bởi pháp chế và các nguyên tắc tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước. Ngân sách nhà nước gồm ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách Trung ương bao gồm ngân sách của các cơ quan Nhà nước, cơ quan Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội ở cấp Trung ương giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách, đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chiến lược quan trọng của quốc gia và hỗ trợ tài chính cho các địa phương chưa cân đối được.
Ngân sách địa phương gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương: - Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; - Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách huyện), bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách của các xã, phường, thị trấn; - Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). 8 Ngân sách nhà nước Ngân sách Ngân sách Trung ương Địa phương Ngân sách Ngân sách cấp tỉnh huyện Ngân sách Ngân sách cấp huyện xã Hình 1. Hệ thống ngân sách nhà nước Hoạt động NSNN thể hiện trên hai nội dung cơ bản là thu và chi NSNN: Thu NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước; các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Chi NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển; chi dự trữ quốc gia; chi thường xuyên; chi trả nợ lãi; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
Để quản lý chặt chẽ các khoản chi của NSNN cần tiến hành phân loại chi NSNN. Phân loại chi NSNN là sự sắp xếp các khoản chi NSNN vào các nhóm theo những tiêu thức nhất định. 9 Phân loại theo tổ chức hành chính: Các khoản chi NSNN được phân loại theo các Bộ, Ngành, hoặc các cơ quan, đơn vị thụ hưởng kinh phí NSNN theo cấp quản lý trung ương, tỉnh, huyện, xã. Phân loại theo tính pháp lý thì chi NSNN được chia thành các khoản chi theo Luật định, các khoản chi đã được cam kết, các khoản chi đã được điều chỉnh.
Ngoài ra, còn phân loại chi NSNN theo ngành nghề kinh tế quốc dân, theo đơn vị dự toán các cấp… Trong quản lý NSNN hiện nay, người ta chủ yếu phân loại các khoản chi NSNN theo nội dung kinh tế chủ yếu là: Chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên. Khái quát về chi thường xuyên ngân sách nhà nước 1. Khái niệm và các loại chi thường xuyên ngân sách nhà nước Chi NSNN là một phạm trù kinh tế tồn tại khách quan gắn liền với sự tồn tại của Nhà nước. Chi NSNN là việc nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm bảo đảm điều kiện vật chất để duy trì sự hoạt động và thực hiện các chức năng đáp ứng nhu cầu đời sống kinh tế xã hội dựa trên các nguyên tắc nhất định.
Phạm vi chi NSNN bao trùm mọi lĩnh vực đời sống, liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến mọi đối tượng. Từ khái niệm chi NSNN có thể thấy: - Quyền quyết định chi NSNN do Nhà nước (Quốc hội, Chính phủ hay cơ quan công quyền được ủy quyền) quyết định. - Chi NSNN không mang tính lợi nhuận, chú trọng đến lợi ích cộng đồng, lợi ích KT-XH. - Sự quản lý chi NSNN phải tôn trọng nguyên tắc công khai và minh bạch và có sự tham gia của công chúng.
Chi NSNN diễn ra trên phạm vi rộng, dưới nhiều hình thức. Trong quản lý tài chính, chi NSNN được chia làm hai nội dung chi lớn là chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Chi thường xuyên NSNN là quá trình phân phối và sử dụng các nguồn tài chính đã tập trung được vào NSNN để đáp ứng cho các nhu cầu chi giúp bộ máy nhà nước vận hành và thực hiện nhiệm vụ của mình đồng thời đảm bảo chi cho các hoạt động sự nghiệp nhằm cung ứng các hàng hoá công cộng gắn với việc thực hiện 10 các nhiệm vụ quản lý KT-XH. Cùng với quá trình phát triển KT-XH các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước ngày càng gia tăng, do đó đã làm phong phú nội dung chi thường xuyên của NSNN.
Chi thường xuyên NSNN là một bộ phận của chi NSNN, nó phản ánh quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN để thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên về quản lý KT-XH của Nhà nước. Chi thường xuyên NSNN bao gồm các khoản chi có các lĩnh vực: Sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp giáo dục - đào tạo, y tế, văn hóa - xã hội; bộ máy quản lý nhà nước; an ninh - quốc phòng,… Cùng với quá trình phát triển kinh tế - xã hội các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước ngày càng tăng lên làm phong phú thêm nội dung chi thường xuyên của ngân sách. Chi thường xuyên là những khoản chi có tính chất liên tục; là những khoản chi mang tính chất tiêu dùng; phạm vi, mức độ chi thường xuyên phụ thuộc vào cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước và quy mô cung ứng các hàng hóa công của nhà nước. Nếu bộ máy quản lý nhà nước gọn, nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì chi thường xuyên được giảm nhẹ và ngược lại.
Theo Khoản 3, Điều 3, Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà nước, quy định “chi thường xuyên ngân sách nhà nước gồm: a) Quốc phòng; b) An ninh và trật tự, an toàn xã hội; c) Sự nghiệp giáo dục - đào tạo và dạy nghề; d) Sự nghiệp khoa học và công nghệ; đ) Sự nghiệp y tế, dân số và gia đình; e) Sự nghiệp văn hóa thông tin; g) Sự nghiệp phát thanh, truyền hình, thông tấn; h) Sự nghiệp thể dục thể thao; i) Sự nghiệp bảo vệ môi trường; k) Các hoạt động kinh tế; l) Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội bao gồm: Ủy ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn lao động Việt Nam, Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh 11 Việt Nam, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; hỗ trợ hoạt động cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp theo quy định của pháp luật; m) Chi bảo đảm xã hội, bao gồm cả chi hỗ trợ thực hiện các chính sách xã hội theo quy định của pháp luật; n) Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật. Đặc điểm chi thường xuyên ngân sách nhà nước Chi thường xuyên NSNN là nhằm phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng dân cư ở các vùng hay ở phạm vi quốc gia. Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền KT-XH của Nhà nước và cũng chính trong quá trình thực hiện chức năng đó Nhà nước đã cung cấp một lượng hàng hóa công cộng khổng lồ cho nền kinh tế. Chi thường xuyên NSNN luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước thực hiện.
Các khoản chi thường xuyên NSNN do chính quyền Nhà nước các cấp đảm nhận theo nội dung đã được quy định trong phân cấp quản lý NSNN và các khoản chi tiêu này nhằm đảm bảo cho các cấp chính quyền thực hiện chức năng quản lý, phát triển KT-XH. Chi thường xuyên NSNN gắn với quyền lực nhà nước, có tính chất pháp lí cao và các khoản chi thường xuyên NSNN mang tính ổn định. Phạm vi, mức độ chi thường xuyên NSNN gắn với cơ cấu, tổ chức và hiệu lực hoạt động của bộ máy nhà nước. Các khoản chi thường xuyên NSNN mang tính chất không hoàn trả trực tiếp.
Xét theo cơ cấu chi ở từng niên độ và mục đích cuối cùng của vốn cấp phát thì chi thường xuyên của NSNN cho các hoạt động sự nghiệp có hiệu lực tác động trong khoảng thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng xã hội. Các chính sách, chế độ về chi thường xuyên của NSNN cho các cơ quan nhà nước thường chậm thay đổi và có nguy cơ tụt hậu so với nhu cầu thực tiễn. Vai trò của chi thường xuyên ngân sách nhà nước Trong nền kinh tế thị trường, vai trò của nhà nước được biểu hiện rõ nét qua tính chất chi NSNN nói chung và chi thường xuyên NSNN nói riêng. Chi thường xuyên NSNN không chỉ cung cấp tài chính cho bộ máy nhà nước hoạt động và thực hiện chức năng của mình mà còn đóng vai trò vô cùng quan trọng trong việc phát 12 triển cân đối giữa các vùng, lãnh thổ, ngành kinh tế, điều tiết thị trường, xóa đói giảm nghèo, cung ứng những hàng hóa công; hay cách khác, kinh tế thị trường đã hình thành rõ ràng quy luật là hàng hóa công và sự cung ứng của nó là thuộc về trách nhiệm tối cao mà chính phủ phải đầu tư thỏa đáng.