phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu luận văn đƣợc trình bày thành 3 chƣơng gồm: - Chƣơng 1: Những vấn đề cơ bản về quản lý chi thƣờng xuyên NSNN huyện tại Việt Nam. - Chƣơng 2: Thực trạng quản lý chi thƣờng xuyên NSNN tại huyện Kinh Môn. - Chƣơng 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý chi thƣờng xuyên NSNN tại huyện Kinh Môn. 7 z CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ CHI THƢỜNG XUYÊN NSNN CẤP HUYỆN TẠI VIỆT NAM 1.
Khái quát chung về chi ngân sách nhà nƣớc 1. Khái niệm NSNN Ngân sách nhà nƣớc (NSNN) (state budget hay government budget) là một phạm trù kinh tế lịch sử, khách quan, ra đời, tồn tại và phát triển cùng với sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nƣớc. Theo quy định của Bộ tài chính Australia, ngân sách nhà nƣớc cho biết dự kiến khoản thu và chi của chính phủ trong năm tài chính và cho biết những dịch vụ sẽ đƣợc thực hiện. Theo Bách khoa toàn thƣ mở Wikipedia, ngân sách nhà nƣớc là bảng cân đối của chính phủ về nhƣng khoản thu và chi dự kiến trong một năm tài chính, và thƣờng đƣợc cơ quan lập pháp thông qua, cơ quan hành pháp phê duyệt và do Bộ tài chính chuẩn bị.
Tài liệu này cho biết những khoản thu và chị dự tính của chính phủ cho năm tài chính hiện hành. Theo Điều 1- Luật NSNN đƣợc Quốc hội nƣớc Cộng hòa XHCN Việt nam khóa XI, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 16/12/2002, Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Qua các khái niệm trên, hiểu theo một nghĩa chung nhất, NSNN là một kế hoạch tài chính của quốc gia bao gồm chủ yếu các khoản thu và chi của Nhà nƣớc đƣợc mô tả dƣới hình thức cân đối bằng giá trị tiền tệ. Phần thu thể hiện các nguồn tài chính đƣợc huy động vào NSNN; phần chi thể hiện chính sách phân phối các nguồn tài chính đã huy động đƣợc để thực hiện mục tiêu KT-XH.
NSNN đƣợc lập và thực hiện cho một thời gian nhất định, thƣờng là một năm và đƣợc Quốc hội phê chuẩn thông qua. Hiểu theo nghĩa này, ngân 8 z sách nhà nƣớc có thể tồn tại dƣới 3 dạng : - Ngân sách cân bằng khi nguồn thu của chính phủ bằng với các khoản chi. - Ngân sách thặng dự khi nguồn thu của chính phủ lớn hơn các khoản chi - Ngân sách thâm hụt khi nguồn thu của chính phủ nhỏ hơn các khoản chi Tuy nhiên, NSNN cũng có thể hiểu là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nƣớc hay nguồn lực tài chính của nhà nƣớc. Quỹ này thể hiện lƣợng tiền huy động từ thu nhập quốc dân để đáp ứng cho các khoản chi tiêu của Nhà nƣớc, có hai mặt đó là: mặt tĩnh và mặt động.
Mặt tĩnh thể hiện các nguồn tài chính đƣợc tập trung vào NSNN mà chúng ta có thể xác định đƣợc vào bất kỳ thời điểm nhất nào đó. Trong khi đó, mặt động thể hiện các quan hệ của nhà nƣớc với các chủ thể trong nền kinh tế gắn liền với quỹ tiền tệ tập trung vào NSNN và từ NSNN phân bổ các nguồn tài chính cho thành phần, lĩnh vực, địa phƣơng trong nền kinh tế của mỗi quốc gia. Chính vì vậy lời nói đầu của Luật NSNN năm 2002 mới viết "Để quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng ngân sách nhà nƣớc, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách và tài sản của Nhà nƣớc, tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại;" Khi đó có thể coi NSNN là một hệ thống quan hệ kinh tế tồn tại khách quan. Hệ thống các quan hệ kinh tế này đƣợc đặc trƣng bởi quan hệ tiền tệ phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính và bằng các quan hệ kinh tế đó mà quỹ tiền tệ tập trung của nhà nƣớc đƣợc tạo lập và sử dụng.
Hệ thống các quan hệ kinh tế này bao gồm: - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với khu vực doanh nghiệp. 9 z - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các đơn vị hành chính sự nghiệp. - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các tầng lớp dân cƣ. - Quan hệ kinh tế giữa NSNN với thị trƣờng tài chính.
Nhƣ vậy đằng sau hình thức biểu hiện bên ngoài của NSNN là một loại quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc với các khoản thu và các khoản chi của nó thì NSNN lại phản ảnh các quan hệ kinh tế trong quá trình phân phối, thể hiện các quan hệ phân phối và các quan hệ lợi ích kinh tế gắn với một chủ thể đặc biệt, đó là Nhà nƣớc nhằm tạo lập và sử dụng nguồn tài chính quốc gia để giải quyết các nhiệm vụ về KT-XH. Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách. Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, hệ thống NSNN đƣợc tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức bộ máy hành chính của nhà nƣớc. Ở nƣớc ta bộ máy quản lý hành chính nhà nƣớc đƣợc tổ chức 4 cấp: trung ƣơng; tỉnh, Thành phố trực thuộc TW; quận, huyện, thị xã, Thành phố thuộc tỉnh và xã, phƣờng, thị trấn.
Mỗi cấp chính quyền đều phải có ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ đƣợc giao theo quy định của pháp luật và phù hợp với khả năng quản lý của cấp chính quyền đó. Quan hệ giữa các cấp ngân sách đƣợc thực hiện theo những nguyên tắc cơ bản sau: - Ngân sách TW và ngân sách mỗi cấp chính quyền đƣợc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. - Ngân sách TW đóng vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lƣợc, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ các địa phƣơng chƣa cân đối đƣợc ngân sách. - Ngân sách địa phƣơng đƣợc phân cấp nguồn thu để chủ động thực hiện những nhiệm vụ đƣợc giao.
10 z - Nhiệm vụ chi thuộc cấp ngân sách nào do cấp ngân sách đó cân đối. Trƣờng hợp cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp dƣới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới để thực hiện nhiệm vụ đó. - Thực hiện phân chia theo tỷ lệ % đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phƣơng. Tỷ lệ % phân chia các khoản thu và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới đƣợc ổn định từ 3-5 năm.
Số bổ sung từ ngân sách cấp trên đƣợc coi là khoản thu của ngân sách cấp dƣới. - Ngoài cơ chế bổ sung nguồn thu và cơ chế ủy quyền không đƣợc dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác. NSNN đƣợc quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai minh bạch, có sự phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm, nguyên tắc cân đối. Các nguyên tắc này xuất phát từ các lý do sau: Tổ chức bộ máy hành chính của Nhà nƣớc Việt Nam là thống nhất từ TW đến địa phƣơng dƣới sự lãnh đạo và điều hành của Quốc hội và Chính phủ.
Ngân sách cấp dƣới là một bộ phận không thể tách rời của ngân sách cấp trên; NSTW và NSĐP hợp thành một chỉnh thể NSNN thống nhất. Nguồn tài chính quốc gia đƣợc tạo ra từ một cơ cấu kinh tế thống nhất, đƣợc phân bổ trên các vùng lãnh thổ của quốc gia cho nên NSNN là một thể thống nhất, bao gồm toàn bộ các khoản thu, các khoản chi của Nhà nƣớc trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nƣớc. Hệ thống tổ chức và quản lý NSNN là thống nhất từ TW đến địa phƣơng dƣới sự lãnh đạo và điều hành của Quốc hội và Chính phủ. Các cơ chế, chính sách thu chi và phƣơng thức quản lý NSNN phải đƣợc thực hiện thống nhất do Quốc hội, Chính phủ quy định.
11 z Nguyên tắc tập trung đƣợc thiết lập nhằm đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống NSNN và tăng cƣờng quyền lực của chính quyền TW. Tuy nhiên để phù hợp với xu thế phát triển nền dân chủ chính trị, đi đôi với việc tăng cƣờng tập trung quyền lực của chính quyền TW cần phải đẩy mạnh thể chế dân chủ thông qua việc phân cấp quản lý NSNN và tăng quyền tự chủ cho các cấp ngân sách trong việc tổ chức và khai thác tối đa nguồn lực của địa phƣơng để thúc đẩy sự phát triển của địa phƣơng. Việc phân cấp mà nội dung cốt lõi của nó là sự phân quyền nhƣng đồng thời phải tăng cƣờng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chủ thể quản lý đối với NSNN. Nguyên tắc công khai, minh bạch trong quản lý NSNN xuất phát từ xu hƣớng mở rộng dân chủ trong hệ thống chính trị.
Ngƣời dân nộp thuế cho Nhà nƣớc có quyền yêu cầu Chính phủ phải công khai minh bạch các khoản thu, chi của NSNN để đánh giá mức độ hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền Nhà nƣớc trong việc sử dụng nguồn lực tài chính công. Và để thực hiện nội dung này Chính phủ cũng đã có những quy định cụ thể để công khai ngân sách các cấp. NSNN vừa đảm bảo dân chủ, công khai, minh bạch vừa phải đƣợc kiểm tra, kiểm soát theo một cơ chế đƣợc tổ chức chặt chẽ, thông qua việc sử dụng có hiệu quả các công cụ kế toán, kiểm toán, thanh tra tài chính. Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước Trong một quốc gia, NSNN đƣợc tổ chức và quản lý theo hệ thống gồm nhiều cấp ngân sách.
Có thể quan niệm hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách.
