Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Một số khái niệm 1. Ngân sách nhà nước a.
Khái niệm ngân sách nhà nước: Ngân sách nhà nước, là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử; là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu: “Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia.”[2] Hay: Ngân sách nhà nước là bản dự trù thu chi tài chính của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm. Hay: Ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của nhà nước.
Về hình thức, các khái niệm trên có thể không giống nhau, nhưng nhìn chung, chúng đều phản ánh về kế hoạch, dự toán thu, chi của nhà nước trong một thời gian nhất định với hình thái biểu hiện là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, nhà nước sử dụng quỹ tập trung đó để trang trải cho các khản chi tiêu của mình. Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế khách quan, ra đời, tồn tại và phát triển trên cơ sở sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước. Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam thông quan năm 2002 cũng như trong Luật NSNN năm 2015 được đã xác định: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. [2] NSNN có thể hiểu là một kế hoạch tài chính quốc gia bao gồm chủ yếu các khoản thu và chi của Nhà nước được mô tả dưới hình thức cân đối bằng giá trị tiền tệ.
Phần thu thể hiện các nguồn tài chính được huy động vào NSNN; phần chi thể hiện chính sách phân phối các nguồn tài chính đã huy động được để thực hiện 14 Luan van mục tiêu KT-XH. NSNN được lập và thực hiện cho một thời gian nhất định, thường là một năm và được Quốc hội phê chuẩn thông qua. Đằng sau hình thức biểu hiện bên ngoài của NSNN là một loại quỹ tiền tệ của Nhà nước với các khoản thu và các khoản chi của nó thì NSNN lại phản ảnh các quan hệ kinh tế trong quá trình phân phối, thể hiện các quan hệ phân phối và các quan hệ lợi ích kinh tế gắn với một chủ thể đặc biệt, đó là Nhà nước nhằm tạo lập và sử dụng nguồn tài chính quốc gia để giải quyết các nhiệm vụ về KT-XH. Đặc điểm của ngân sách nhà nước Thứ nhất: Hoạt động thu chi của ngân sách nhà nước luôn gắn chặt với quyền lực kinh tế - chính trị của nhà nước.
Cụ thể hơn, quyền lực của Nhà nước và các chức năng của nó là những nhân tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu chi của NSNN; Thứ hai: Hoạt động ngân sách nhà nước là hoạt động phân phối lại các nguồn tài chính, nó thể hiện ở hai lĩnh vực thu và chi của nhà nước; Các hoạt động thu, chi NSNN đều được tiến hành dựa trên cơ sở những luật lệ. Ví dụ như Luật thuế, các chế độ chi tiêu, tiêu chuẩn định mức chi tiêu. do Nhà nước ban hành; Thứ ba: Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN được hình thành chủ yếu thông qua quá trình phân phối lại nguồn tài chính mà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến; Thứ tư: các hoạt động thu chi của NSNN chính là các mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia. Phân cấp ngân sách nhà nước Ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, hệ thống NSNN được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức bộ máy QLHC nhà nước.
Ở nước ta bộ máy QLHC Nhà nước được tổ chức 4 cấp: trung ương; tỉnh, thành phố trực thuộc TW; quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và xã, phường, thị trấn. Mỗi cấp chính quyền đều phải có ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ được giao theo quy định của pháp luật và phù hợp với khả năng quản lý của cấp chính quyền đó. 15 Luan van Khi đã hình thành hệ thống NSNN gồm nhiều cấp thì việc phân cấp ngân sách là một tất yếu khách quan. Thực chất của phân cấp ngân sách là giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong toàn bộ hoạt động của NSNN.
Thông qua phân cấp NSNN, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong thu chi NSNN được xác định cụ thể; đồng thời, phân cấp NSNN còn phản ánh mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa các cấp ngân sách, giữa các địa phương, giữa địa phương với quốc gia. Phân cấp ngân sách gắn liền với nội dung phân cấp hành chính. Phân cấp ngân sách không chỉ tập trung vào việc nâng cao tính tự chủ của chính quyền địa phương mà còn phải hướng đến nâng cao tính trách nhiệm về chính trị, tính hiệu quả và minh bạch. Quan hệ giữa các cấp ngân sách được thực hiện theo những nguyên tắc cơ bản sau: + NSTW và ngân sách mỗi cấp chính quyền được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.
+ NSTW đóng vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ các địa phương chưa cân đối được ngân sách. + Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu để chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao. + Nhiệm vụ chi thuộc cấp ngân sách nào do cấp ngân sách đó cân đối. Trường hợp cơ quan QLNN cấp trên ủy quyền cho cơ quan QLNN cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó.
+ Thực hiện phân chia theo tỷ lệ % đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Tỷ lệ % phân chia các khoản thu và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3 đến 5 năm. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên được coi là khoản thu của ngân sách cấp dưới. + Ngoài cơ chế bổ sung nguồn thu và cơ chế ủy quyền không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác NSNN được quản lý 16 Luan van thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai minh bạch, có sự phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm, nguyên tắc cân đối.
Đặc điểm của phân cấp ngân sách nhà nước: Tổ chức bộ máy hành chính của Nhà nước Việt Nam là thống nhất từ TW đến địa phương dưới sự lãnh đạo và điều hành của Quốc hội và Chính phủ. Ngân sách cấp dưới là một bộ phận không thể tách rời của ngân sách cấp trên; NSTW và NSĐP hợp thành một chỉnh thể NSNN thống nhất. Nguồn tài chính quốc gia được tạo ra từ một cơ cấu kinh tế thống nhất, được phân bổ trên các vùng lãnh thổ của quốc gia cho nên NSNN là một thể thống nhất, bao gồm toàn bộ các khoản thu, các khoản chi của Nhà nước trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Các cơ chế, chính sách thu chi và phương thức quản lý NSNN phải được thực hiện thống nhất do Quốc hội, Chính phủ quy định.
Nguyên tắc tập trung được thiết lập nhằm đảm bảo tính thống nhất trong hệ thống NSNN và tăng cường quyền lực của chính quyền TW. Tuy nhiên để phù hợp với xu thế phát triển nền dân chủ chính trị, đi đôi với việc tăng cường tập trung quyền lực của chính quyền TW cần phải đẩy mạnh thể chế dân chủ thông qua việc phân cấp quản lý NSNN và tăng quyền tự chủ cho các cấp ngân sách trong việc tổ chức và khai thác tối đa nguồn lực của địa phương để thúc đẩy sự phát triển của địa phương. Việc phân cấp mà nội dung cốt lõi của nó là sự phân quyền nhưng đồng thời phải tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chủ thể quản lý đối với NSNN. Nguyên tắc công khai, minh bạch trong quản lý NSNN xuất phát từ xu hướng mở rộng dân chủ trong hệ thống chính trị.
Người dân nộp thuế cho Nhà nước có quyền yêu cầu Chính phủ phải công khai minh bạch các khoản thu, chi của NSNN để đánh giá mức độ hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền Nhà nước trong việc sử dụng nguồn lực tài chính công. Và để thực hiện nội dung này Chính phủ cũng đã có những quy định cụ thể để công khai ngân sách các cấp. NSNN vừa đảm bảo dân chủ, công khai, minh bạch vừa phải được kiểm tra, kiểm soát theo một cơ chế được tổ chức chặt chẽ, thông qua việc sử dụng có hiệu quả các công cụ kế toán, kiểm toán, thanh tra tài chính. 17 Luan van - Nội dung chủ yếu của phân cấp ngân sách: + Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức tài chính.
+ Giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nguồn thu, nhiệm vụ chi và cân đối ngân sách. Đây là mối quan hệ lợi ích nên trong thực tế giải quyết mối quan hệ này rất phức tạp, gay cấn. Do đó phải xác định rõ nhiệm vụ kinh tế, chính trị của mỗi cấp chính quyền. + Giải quyết mối quan hệ trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách.
Đó là quá trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách. - Nguyên tắc phân cấp NSNN: + Phân cấp NSNN phải phù hợp với Hiến pháp, với Luật tổ chức HĐND và UBND các cấp. Nguyên tắc này đảm bảo tính pháp lý cho mỗi chính quyền về quyền hạn trách nhiệm trong điều hành NSNN các cấp. Đồng thời phân cấp NSNN phải đồng bộ với phân cấp QLKT nhằm đảm bảo sự phù hợp giữa nguồn thu và nhiệm vụ chi được giao.
+ Phân cấp NSNN phải đảm bảo tính hiệu quả.