CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHI ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về quản lý chi đầu tư phát triển qua KBNN 1. Một số khái niệm cơ bản a, Ngân sách Nhà nước Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử; là một thành phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "NSNN " có từ lâu và ngày nay được dùng phổ biến trong đời sống kinh tế - xã hội và được diễn đạt dưới nhiều góc độ khác nhau.
Các nhà kinh tế Nga quan niệm: Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia. Luật Ngân sách Nhà nước của Việt Nam đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16/7/2020 định nghĩa: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Sự hình thành và phát triển của ngân sách nhà nước gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hóa - tiền tệ trong các phương thức sản xuất của cộng đồng và nhà nước của từng cộng đồng. Nói cách khác, sự ra đời của nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa - tiền tệ là những tiền đề cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của ngân sách nhà nước.
b, Chi ngân sách Nhà nước Quỹ NSNN là toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước, kể cả tiền vay, có trên tài khoản của NSNN các cấp; Quỹ NSNN được quản lý tại KBNN. Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp nhằm trang trải cho chi phí bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước[17] .Hay nói cách khác 6 Chi ngân sách nhà nước là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung vào ngân sách nhà nước và đưa chúng đến mục đích sử dụng. Do đó, Chi ngân sách nhà nước là những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của nhà nước.[17] c, Đầu tư phát triển Đầu tư phát triển là hoạt động sử dụng các nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất, nguồn lực nhân lực và trí tuệ để xây dựng, sửa chữa và cấu trúc hạ tầng, mua sắm trang thiết bị, bồi dưỡng đào tạo nguồn nhân lực, thực hiện các chi phí thường xuyên nhằm duy trì tiềm lực hoạt động của các cơ sở đang tồn tại và tạo tiềm lực mới cho nền kinh tế xã hội, tạo việc làm, nâng cao đời sống của mọi người dân trong xã hội.[14] Đầu tư phát triển bằng vốn của Nhà nước là việc sử dụng phần vốn ngân sách Nhà nước cho đầu tư phát triển, vốn vay nước ngoài của Chính phủ và vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA của nước ngoài cho Chính phủ và Chính quyền các cấp, vốn tín dụng đầu tư cho các ngân hàng quốc doanh và vốn đầu tư của doanh nghiệp Nhà nước, dùng để đầu tư vào các khâu then chốt và cần thiết của nền kinh tế quốc dân, các dự án công, các ngành kinh tế mũi nhọn có vị trí quyết định đến dự hình thành và phát triển cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa - hiện đại hóa. d, Chi đầu tư phát triển Nhu cầu đầu tư phát triển của toàn bộ nền kinh tế là rất lớn.
Có nhiều lĩnh vực đầu tư có thể huy động vốn từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước để đầu tư phát triển nhưng có một số lĩnh vực đầu tư không thể trông chờ vào các nhà đầu tư tư nhân do nhu cầu vốn lớn, khả năng thu hồi chậm, lợi nhuận thấp buộc chính phủ phải sử dụng nguồn tài chính công để đầu tư. Ngoài ra chính phủ cần thiết phải chi đầu tư còn nhằm mục tiêu tạo đòn bẩy để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững và xử lý những bất ổn khi nền kinh tế gặp phải các cú sốc. 7 Chi đầu tư phát triển là quá trình nhà nước sử dụng một phần thu nhập từ quỹ NSNN và các quỹ ngoài ngân sách mà chủ yếu là quỹ NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, đầu tư phát triển sản xuất và dự trữ hàng hóa có tính chiến lược nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế.[15] Theo luật ngân sách nhà nước 2020, Chi đầu tư phát triển là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước, gồm chi đầu tư xây dựng cơ bản và một số nhiệm vụ chi đầu tư khác theo quy định của pháp luật. [17] e, Quản lý chi đầu tư phát triển Theo quan điểm hệ thống, quản lý là sự tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm đạt được những mục tiêu nhất định trong điều kiện biến động của môi trường.
Trong đó, chủ thể quản lý là tác nhân (con người hoặc bộ máy quản lý) tạo ra các tác động quản lý nhằm dẫn dắt đối tượng quản lý đi đến mục tiêu, Đối tượng quản lý (giới vô sinh, hữu sinh, con người) tiếp nhận các tác động quản lý để thực hiện và hoàn thành các nhiệm vụ đã được giao phó để hệ thống đạt được mục tiêu đã đề ra. Quản lý chi đầu tư phát triển là sự tác động của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền đến các hoạt động chi đầu tư phát triển, làm cho quỹ NSNN dành cho đầu tư phát triển được phân bổ, sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả, nhằm phục vụ tốt nhất cho việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của địa phương. Như vậy, chủ thể quản lý chi đầu tư phát triển từ NSNN là các cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương; đối tượng quản lý là NSNN dành cho chi đầu tư phát triển và các đối tượng thụ hưởng; phương thức quản lý chi đầu tư phát triển được thực hiện theo luật định, theo chiến lược, kế hoạch, chính sách phát triển kinh tế - xã hội của cả nước nói chung và của từng địa phương nói riêng.2 Phân loại chi đầu tư phát triển Chi đầu tư phát triển của NSNN bao gồm nhiều khoản chi với những mục đích khác nhau, có tính chất và đặc điểm khác nhau. Tuy vậy, để phục vụ 8 cho công tác quản lý, người ta có thể dựa vào những tiêu thức nhất định để xác định nội dung chi cụ thể trong chi đầu tư phát triển của NSNN.
Theo Nghị định số 163/2016/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật ngân sách nhà nước 2015[7]. Chi đầu tư phát triển bao gồm: - Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn. Khoản chi này nhằm phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội của nền kinh tế quốc dân, đảm bảo các điều kiện cần thiết cho việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội thuộc đối tượng đầu tư bằng nguồn vốn đầu tư phát triển của NSNN bao gồm: các công trình giao thông (đường bộ, đường sắt, đường thủy, đường không.); các công trình đê điều, hồ đập, kênh mương; các công trình bưu chính viễn thông, điện lực, cấp thoát nước; các công trình giáo dục, khoa học công nghệ, y tế, văn hoá, thể thao, công sở của các cơ quan hành chính Nhà nước, phúc lợi công cộng.
- Chi đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật. Những khoản chi này góp phần quan trọng để Nhà nước thực hiện vai trò dẫn dắt, điều chỉnh và định hướng cho sự phát triển của nền kinh tế theo đúng mục tiêu của Nhà nước trong từng thời kỳ, nhằm đạt được sự phát triển ổn định và hiệu quả của nền kinh tế quốc dân. - Chi dự trữ Nhà nước là khoản chi để mua hàng hoá vật tư dự trữ Nhà nước có tính chiến lược của quốc gia hoặc hàng hoá, vật tư dự trữ Nhà nước mang tính chất chuyên ngành. Chi dự trữ Nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng để ổn định sản xuất kinh doanh và đời sống của nhân dân khi nền kinh tế gặp phải những biến cố bất ngờ như thiên tai, dịch bệnh, địch hoạ… - Chi đầu tư phát triển thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án 9 Nhà nước như chương trình mục tiêu quốc gia về xoá đói giảm nghèo, chương trình 135, dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, dự án định canh định cư ở các xã nghèo, dự án chống xuống cấp và tôn tạo các di tích lịch sử, cách mạng và kháng chiến… - Các khoản chi đầu tư phát triển khác.
Căn cứ vào tính chất của các hoạt động đầu tư phát triển thì chi đầu tư phát triển của NSNN bao gồm: chi đầu tư xây dựng cơ bản và các khoản chi không có tính chất đầu tư xây dựng cơ bản. - Chi đầu tư xây dựng cơ bản của NSNN là các khoản chi để đầu tư xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn, các công trình của các doanh nghiệp Nhà nước đầu tư theo kế hoạch được duyệt, các dự án quy hoạch vùng và lãnh thổ… Chi đầu tư xây dựng cơ bản có thể được thực hiện theo hình thức đầu tư xây dựng mới hoặc theo hình thức đầu tư xây dựng mở rộng, cải tạo, nâng cấp, hiện đại hoá các tài sản cố định và năng lực sản xuất phục vụ hiện có. Theo cơ cấu công nghệ của vốn đầu tư thì chi đầu tư xây dựng cơ bản bao gồm chi xây lắp, chi thiết bị và chi khác. Thực chất chi đầu tư xây dựng cơ bản của NSNN là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư tái sản xuất tài sản cố định nhằm từng bước tăng cường, hoàn thiện và hiện đại hoá cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế quốc dân.