Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH – KINH TẾ ĐẶC BIỆT 1. Quan niệm về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Trên thế giới có nhiều mô hình “khu” với nhiều tên gọi khác nhau như “khu kinh tế” (KTT), ”khu kinh tế tự do” (KKTTD), “khu kinh tế đặc biệt” (KKTĐB) hay “đặc khu kinh tế” (ĐKKT), “đặc khu hành chính” (ĐKHC), “khu tự trị” (KTT) hoặc khái niệm ĐVHC - KTĐB… với những nội hàm khác nhau và cho đến nay, các nghiên cứu trên thế giới cũng chưa thống nhất được khái niệm và phân biệt rõ ràng các loại hình nói trên. Quan niệm cụ thể về nội hàm của các khái niệm này như sau: - Đặc khu/ khu đặc biệt Là đơn vị hành chính đặc biệt, có ý nghĩa quan trọng riêng về kinh tế, chính sách hoặc quân sự. Mỗi khu này đều có ranh giới, có chính quyền, có cách thức tổ chức bộ máy quản lý nhà nước theo cách riêng để đảm bảo tính đặc biệt.
Có nhiều loại khu đặc biệt thực hiện chức năng quản lý nhà nước gắn với các mục đích khác nhau. Mô hình đặc khu là phổ biến hơn cả và ẩn chứa dưới nhiều tên gọi khác nhau. Mô hình này được ưa chuộng ở hầu hết các quốc gia trên thế giới, bởi mục đích thành lập nên chúng thường là mục đích kinh tế, ít dính dáng đến yếu tố chính trị và lịch sử. Ngay cả các quốc gia chính trị độc tài thì việc thành lập các ĐKKT giải quyết được nhiều vấn đề, chúng không ảnh hưởng đến việc duy trì thể chế độc tài trong khi nền kinh tế được mở cửa và tạo công ăn việc làm cho doanh nghiệp và người dân.
Mô hình Khu đặc biệt thường được hình thành do yếu tố lịch sử của các vùng đất. Trong điểm 17 khoản 8 Điều 1 Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa Kỳ cũng quy định về một vùng đất mà chính quyền liên bang sẽ mua lại từ các tiểu bang để làm nơi đóng các cơ quan liên bang và vùng đất này sẽ độc lập hoàn toàn với các tiểu bang. Đây chính là Đặc khu Columbia về sau [22]. Đặc khu Columbia không phải là một tiểu bang và không có đại diện có quyền biểu quyết tại Quốc hội Hoa Kỳ, nhưng cư dân của đặc khu có thể tham gia bầu cử tổng thống Hoa Kỳ và có ba phiếu đại cử tri.
Đặc khu này nằm dưới quyền quản lý trực tiếp của Quốc hội Hoa Kỳ và Quốc hội có đặc quyền thực hiện chủ quyền đối với Đặc khu này. Tuy nhiên, một Đạo luật Tự trị Đặc khu Columbia đã thiết lập quyền tự trị có giới hạn cho thành phố, cơ cấu gồm một thị trưởng và một hội đồng thành phố. Hoặc các Khu đặc biệt của Tokyo, bao gồm 23 khu đặc biệt nằm ở trung tâm thủ đô Tokyo. Căn 8 cứ theo pháp luật, khu đặc biệt thuộc đơn vị hành chính cấp 3 của Nhật Bản, nhưng giữa nó và đơn vị hành chính cấp một không được thành lập quận hoặc thành phố.
Về mặt hành chính, tuy cùng cấp hạt, nhưng chính quyền của các khu đặc biệt được trao nhiều chức năng hành chính hơn so với thị trấn và làng. Tuy nhiên, so với các thành phố, thì các khu đặc biệt không nhiều quyền hạn bằng. Ví dụ, không được phân cấp dịch vụ cung ứng nước sạch, dịch vụ thoát nước thải, phòng cháy chữa cháy. Từ năm 1947 đến 1952, khu trưởng - người đứng đầu chính quyền các khu đặc biệt - do chính quyền Tokyo bổ nhiệm.
Tuy nhiên, từ năm 1952, những người này do nhân dân trong khu bầu nên [22]. Khu đặc biệt về chính trị và ĐKHC theo dạng “một quốc gia – hai chế độ” như Hồng Kông, Ma Cao; bốn tỉnh hải ngoại của Cộng hòa Pháp. Khu đặc biệt về dân tộc như KTT Tây Bắc và Việt Bắc ở Việt Nam trước năm 1975, Năm KTT ở Trung Quốc hiện nay. Khu đặc biệt về kinh tế như Thâm Quyến, Chu Hải, Sán Đầu – Trung Quốc; Dubai – Tiểu vương quốc Arap thống nhất, Incheon Hàn Quốc; các KCN ở Việt Nam như Chu Lai, Dung Quất, Vũng Áng… - Đặc khu kinh tế Tùy theo từng loại hình và từng quốc gia khác nhau, các “khu” được xác định với những đặc điểm riêng và mức độ “mở” của chính sách về kinh tế và hành chính khác nhau.
Trong đó KKTĐB hay ĐKKT là mô hình mới phát triển sau (từ cuối thế kỷ 20). Đây là mô hình kế thừa và phát triển của các mô hình KKT thông thường. Trung Quốc được coi là nơi đánh dấu sự ra đời của ĐKKT và là một trong những quốc gia thành công nhất trong việc phát triển mô hình ĐKKT. Có nhiều cách tiếp cận khác nhau, nhưng nhìn chung, hiểu theo nghĩa rộng thì ĐKKT là một thuật ngữ dùng để chỉ một đơn vị hành chính/vùng lãnh thổ được lập ra vì mục đích phát triển kinh tế rõ rệt hơn những vùng còn lại của quốc gia.
ĐKKT là một khu vực địa lý được áp dụng những chính sách kinh tế đặc biệt, các ngành nghề và doanh nghiệp hoạt động trong đó được hưởng chính sách pháp luật và các ưu đãi đặc biệt hơn những khu vực khác. Như vậy, các ĐKKT là một khu vực nằm trong lãnh thổ một quốc gia, mục đích của ĐKKT là gia tăng thương mại, tăng cường đầu tư, tạo việc làm và quản lý hiệu quả. Khi gia nhập hoạt động trong ĐKKT, các doanh nghiệp có thể miễn nhiễm với pháp luật quốc gia liên quan đến thuế, hạn ngạch, lao động và những nội dung pháp luật khác nhằm tạo ra các hàng hóa có mức giá cạnh tranh trên qui mô toàn cầu [22]. 9 Xét theo nghĩa hẹp thì ĐKKT là một khu vực địa lý riêng biệt, ở đó áp dụng những chính sách kinh tế đặc biệt như miễn giảm các loại thuế, nới lỏng các quy tắc thuế quan và ngoại hối nhằm thu hút vốn đầu tư nước ngoài, công nghệ cao và kinh nghiệm quản lý để phát triển kinh tế xã hội với một cơ cấu ngành nghề đầy đủ và thích hợp của một nền kinh tế công nghiệp – nông nghiệp và dịch vụ.
Theo quan điểm của một số chuyên gia kinh tế, thì “đặc khu kinh tế là vùng có quy chế đặc biệt, có điều kiện thể chế, hạ tầng tốt để tạo sức hấp dẫn các nhà đầu tư, chủ yếu là nhà đầu tư nước ngoài”. ĐKKT cũng được hiểu là “khu vực dành riêng để thu hút vốn và công nghệ nước ngoài, với những chính sách có ưu đãi”. Nói một cách khái quát hơn, ĐKKT là một loại hình riêng của KKTTD được tổ chức theo hình thức cao nhất và đầy đủ như một xã hội thu nhỏ. Mục đích xây dựng loại hình này nhằm đẩy mạnh phát triển kinh tế xã hội thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, trong đó ưu tiên đẩy mạnh xuất khẩu, mặt khác đây chính là cửa ngõ thúc đẩy mối giao lưu quốc tế, thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế.
ĐKKT ở mỗi quốc gia có đặc điểm và quy định riêng, tuy nhiên trong các tài liệu đều thống nhất định nghĩa ĐKKT là khu vực được phân định ranh giới địa lý rõ ràng và được bảo đảm về mặt an ninh;có cơ chế quản lý và hành chính riêng biệt; là khu vực được hưởng các ưu đãi vượt trội về thuế, hải quan và có các đặc quyền cụ thể (FIAS, 2008). Đặc điểm cơ bản của ĐKKT gồm: - Có lợi thế so sánh về vị trí địa lý, gần cảng biển quốc tế, các tuyến giao thông quan trọng của đất nước; có nhiều tiềm năng phát triển toàn diện kinh tế-xã hội; - Có thể chế hành chính, kinh tế riêng theo chuẩn mực quốc tế như: bãi bỏ các hàng rào bảo hộ thuế và phi thuế quan; miễn thị thực nhập cảnh cho khách du lịch, kinh doanh; cho phép cư trú lâu dài đối với các nhà kinh doanh, quản lý, kỹ thuật; mức thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) hấp dẫn; cho phép tự do kinh doanh trên tất cả các lĩnh lực trừ một số lĩnh vực cấm; cho phép thực thi chế độ tự quản về hành chính, trong đó tách biệt các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; chính quyền Trung ương chỉ nắm quyền thống nhất quản lý về an ninh, quốc phòng và đối ngoại; - ĐKKT hoàn toàn mở cửa đối với thế giới bên ngoài; - ĐKKT là nơi thử nghiệm các ý tưởng cải cách, đổi mới; 10 So với các mô hình KKT thông thường (trong đó có cả KCN, KCX, KCNC), ĐKKT thể hiện tính chất ưu việt hơn trên các mặt: (1) ĐKKT có quy mô diện tích rộng lớn, hội tụ các yếu tố lợi thế về vị trí địa lý, giao thông, có các điều kiện thuận lợi để “mở cửa”, hội nhập nhanh với kinh tế thế giới. Do đặc tính là KKT tổng hợp gồm nhiều ngành, lĩnh vực kinh tế và có dân cư sinh sống nên quản lý trong ĐKKT không chỉ đơn thuần là quản lý kinh tế mà còn quản lý hành chính tương tự như các đơn vị hành chính độc lập khác; (2) ĐKKT được Nhà nước trao quyền tự chủ cao hơn, linh hoạt hơn về mặt hành chính và kinh tế so với các mô hình khác và được quy định tại các văn bản pháp luật. Chính quyền của ĐKKT được trao quyền điều hành mọi hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội.
(3) ĐKKT là địa bàn được hưởng những cơ chế, chính sách ưu đãi đặc biệt, nhất là chính sách về thuế để thúc đẩy phát triển nhanh công nghiệp, thương mại và dịch vụ. - Đặc khu hành chính ĐKHC là một khu vực/vùng lãnh thổ tự trị về hành chính. Thuật ngữ này có thể được bắt nguồn từ Trung Quốc với hai ĐKHC nổi tiếng là Hồng Kông SAR và Macau SAR (Macau RAE, theo cách gọi Bồ Đào Nha). Hồng Kông và Macau là những vùng lãnh thổ tự trị thuộc phạm vi chủ quyền của Trung Quốc, nhưng không tạo thành một phần của Trung Quốc đại lục.
Cơ sở pháp lý cho việc thành lập SAR/RAE không giống như các đơn vị hành chính của Trung Quốc đại lục. ĐKHC được quy định tại Điều 31 của Hiến pháp, thay vì Điều 30 là quy định dành cho các đơn vị hành chính đại lục. Đặc điểm của ĐKHC tại Trung Quốc liên quan đến như: Mức độ tự chủ cao, chính sách đối ngoại, chính sách quốc phòng/quân sự, vấn đề nhập cư và quốc tịch [22]. Như vậy, chế độ hành chính đặc biệt như Hồng Kông hay Macau nhằm mục đích giải quyết sự ổn thỏa về an ninh - chính trị cho hai vùng đất vốn là thuộc địa được trao trả, nhằm khắc phục những biệt lệ từ thời kỳ thuộc địa.
