phần mở đầu, luận văn gồm 3 chương: Chƣơng 1. Tổng quan về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và thực tiễn thi hành tại tỉnh Tây Ninh. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật trên địa bàn tỉnh Tây Ninh.
6 Chƣơng 1 TỔNG QUAN VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT 1. Các khái niệm về bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 1. Khái niệm thu hồi đất Theo chế độ đất đai của Việt Nam, Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất dưới hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất; cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm, cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê; hoặc công nhận quyền sử dụng đất. Trên cơ sở đó, khi có nhu cầu sử dụng đất hoặc bên được giao đất, cho thuê đất không sử dụng đất đúng mục đích, Nhà nước có quyền thu hồi lại diện tích đất đã cấp với một số điều kiện cụ thể.
Nếu như giao đất, cho thuê đất là cơ sở để làm phát sinh quan hệ pháp luật đất đai, phát sinh quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng thì thu hồi đất là một biện pháp làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai bằng một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Thông qua những hoạt động này, Nhà nước thể hiện rất rõ quyền định đoạt đất đai với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai. Trong Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 đã đề cập vấn đề thu hồi đất, nhưng chưa định nghĩa rõ thế nào là thu hồi đất mà chỉ liệt kê các trường hợp bị thu hồi đất (Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 và điều 26 Luật Đất đai năm 1993). Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học, thu hồi đất được hiểu là: Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm.
Trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Khi Luật Đất 7 đai năm 2003 ra đời, thuật ngữ thu hồi đất đã được giải thích tại Khoản 5 Điều 4: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này” [44, tr. 28] Dù đã có sự điều chỉnh và mở rộng nội hàm của vấn đề thu hồi đất, song cách giải thích này chưa thật sự chính xác, bởi nó dẫn đến cách hiểu rằng người sử dụng đất bị thu hồi chỉ là tổ chức hay Ủy ban nhân dân xã, phường thị trấn, trong khi theo quy định pháp luật, người sử dụng đất bị thu hồi còn có thể là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, hơn nữa đây mới là chủ thể phổ biến bị thu hồi đất [44, tr. 28] Luật Đất đai năm 2013 đã được Quốc hội thông qua ngày 29/11/2013, có hiệu lực vào ngày 01/07/2014, Khoản 11 Điều 3 đã quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”.
Từ đó, có thể hiểu một cách khái quát về thu hồi đất như sau: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại đất và quyền sử dụng đất đã giao cho các chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai”. Bản chất của thu hồi đất là sự kết thúc quan hệ pháp luật đất đai sơ cấp giữa Nhà nước với người sử dụng đất và là sự chấm dứt việc phát sinh các giao dịch của thị trường đất đai thứ cấp. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Trong quan hệ dân sự, “bồi thường” là một chế định pháp lý cơ bản đặt ra khi phát sinh thiệt hại cho các bên trong quan hệ. Theo quy định của pháp luật đất đai, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hay vì mục đích phát triển kinh tế.
Việc thu hồi đất này không do lỗi của người sử dụng đất mà vì mục đích chung của xã hội, hơn nữa khi bị thu hồi 8 đất, người sử dụng đất phải gánh chịu những thiệt thòi, bị ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp, vì vậy Nhà nước phải thực hiện trách nhiệm bồi thường. Như vậy, đối với những trường hợp người sử dụng đất có lợi ích chính đáng cần được bảo vệ thì Nhà nước với tư cách là người đại diện cho quyền lợi của Nhân dân phải có nghĩa vụ khôi phục các quyền và lợi ích đó bằng cách quy định chế định pháp lý về bồi thường như nguyên tắc; điều kiện của việc bồi thường; cách thức bồi thường; trình tự, thủ tục bồi thường…để làm sao quyền lợi của người bị thu hồi đất được đảm bảo, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi, nhanh chóng cho quá trình thu hồi đất, giúp chủ đầu tư nhanh chóng có mặt bằng cho việc thực hiện dự án. Thuật ngữ “bồi thường” trong pháp luật đất đai ở Việt Nam đã được ghi nhận trong các văn bản pháp luật về đất đai, kể từ trước khi có Luật Đất đai năm 1987. Sau khi Luật Đất đai năm 1987 ra đời, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 quy định về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, thuật ngữ “bồi thường” được thay thế bằng thuật ngữ “đền bù thiệt hại”.
Mặc dù pháp luật không đưa ra sự giải thích về vấn đề này, song có thể hiểu “đền bù thiệt hại” khi Nhà nước thu hồi đất là việc bù đắp lại những thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra, trả lại tương xứng với giá trị quyền sử dụng đất và công lao mà người sử dụng đất đã đầu tư vào đất trong quá trình sử dụng. Thuật ngữ này tiếp tục được sử dụng trong Luật Đất đai năm 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998 và các Nghị định hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, việc “đền bù thiệt hại” khi Nhà nước thu hồi đất được thực hiện chỉ đơn giản là việc Nhà nước đền bù thiệt hại do hành vi thu hồi đất gây ra cho người sử dụng đất mà không đi kèm sau đó việc thực hiện các chính sách hỗ trợ, tái định cư. Hơn nữa, với thuật ngữ “đền bù thiệt 9 hại” khi Nhà nước thu hồi đất, cho người ta nghĩ ngay đến việc phải được đền bù 100% giá trị của mảnh đất bị thu hồi (trả lại đầy đủ, tương xứng với sự mất mát hoặc vất vả), trong khi giá trị ban đầu của đất đai không do con người tạo ra mà họ chỉ tạo ra giá trị tăng thêm của đất đai (do người sử dụng đất đầu tư vào đất).
Còn thuật ngữ “bồi thường” lại cho thấy rằng, Nhà nước chỉ bồi thường những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất và tài sản trên đất cho người có đất bị thu hồi, kèm theo đó có thể là cơ chế hỗ trợ để giúp người sử dụng đất nhanh chóng vượt qua những khó khăn khi bị thu hồi đất. Khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 được Quốc hội ban hành, thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trở lại bởi sự hợp lý của nó và tiếp tục xuất hiện trong Luật Đất đai năm 2003; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành khác. Khoản 6, Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất”. Tuy nhiên, quy định này chưa thật sự chặt chẽ và chưa thể hiện được trọn vẹn những giá trị thiệt hại mà Nhà nước sẽ bồi thường khi thu hồi đất, đó không chỉ là giá trị quyền sử dụng đất mà còn phải tính đến giá trị thiệt hại về tài sản có trên đất, ngoài ra phải tính đến những thiệt hại vô hình khác, mà Nhà nước phải sử dụng thêm cơ chế hỗ trợ mới bù đắp được một cách trọn vẹn những thiệt hại do thu hồi đất gây ra.
Vì vậy trong Luật Đất đai năm 2013 mới được Quốc hội thông qua ngày 29/11/2013, Khoản 12 Điều 3 về giải thích từ ngữ đã quy định rõ: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất”. Bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất cho dân, là việc khôi phục lại giá trị tài sản (nhà cửa, đất đai…), nguồn sinh 10 sống, lợi ích vật chất và tinh thần theo nghĩa rộng cho người sử dụng đất bị ảnh hưởng do quá trình triển khai thực hiện dự án đó chính là hình thức trách nhiệm dân sự để bù đắp những tổn thất về vật chất tinh thần cho bên thiệt hại, nhưng thiệt hại này không phải do hành vi trái pháp luật (của nhà đầu tư hay của Nhà nước) mà thực chất là kết quả của “phá hủy - tái tạo” trong quá trình phát triển của đô thị hay kinh tế - xã hội theo Điều 74 và Điều 75 Luật Đất Đai năm 2013. Như vậy, khi Nhà nước thu hồi đất, Nhà nước có nghĩa vụ bồi thường cho người sử dụng đất hợp pháp bị thu hồi đất những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất và tài sản trên đất, việc bồi thường được thực hiện theo những quy định của pháp luật đất đai.
