Chương 1: Một số vấn đề lý luận về quy hoạch sử dụng đất và pháp luật về quy hoạch sử dụng đất; - Chương 2: Thực trạng pháp luật về quy hoạch sử dụng đất tại Việt Nam; - Chương 3: Định hướng, giải pháp hoàn thiện và nâng cao pháp luật quy hoạch sử dụng đất tại Việt Nam. 9 CHƢƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QHY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT 1. Lý luận về quy hoạch sử dụng đất 1. Khái niệm, đặc điểm quy hoạch sử dụng đất 1.
Khái niệm quy hoạch sử dụng đất Quy hoạch sử dụng đất là một biện pháp đã được ghi nhận sử dụng từ thời kỳ cổ đại ở vùng trung lưu (Mesopotamia) và Châu thổ sông Nile theo sách sử học còn lưu giữ được. Trung Quốc cách đây 2600 năm (năm 554 TCN) đã xuất hiện thuế nông nghiệp và để tiến hành được việc thu thuế đất nông nghiệp người ta cũng đã tính toán đến các chỉ tiêu sử dụng đất [35]. Thời kỳ trung đại, vào khoảng thế kỷ 11, thuật ngữ QHSDĐ chủ yếu dùng cho QHSDĐ nông nghiệp. Khái niệm quy hoạch sử dụng đất hiện đại bao gồm việc tính toán sử dụng đến tất cả các loại đất thì chỉ mới được biết đến vào khoảng giữa thế kỷ thứ XIX khi mà dân số đô thị tăng nhanh do công nghiệp hóa mạnh mẽ ở Châu Âu.
Quy hoạch sử dụng đất hiện đại trong các lĩnh vực khác có thể hiện rõ ở khu vực Đông Á, một số nước khu vực Đông Nam Á. Quy hoạch thực sự trở thành một công cụ không thể thiếu và rất đắc lực cho việc quản lý hành chính cũng như quản lý đất đai. Hoạt động QHSDĐ đã được thực hiện bài bản và có hiệu quả từ rất lâu ở các nước phát triển. Tuy nhiên, ở Việt Nam hoạt động QHSDĐ mới được sử dụng một cách chủ động và đảm bảo trong những năm gần đây.
Tùy theo chế độ chính trị, chế độ kinh tế, xã hội, tùy theo những điều kiện KT - XH cụ thể của mỗi nước mà quy hoạch có những hình thức, đặc điểm, mức độ rất khác nhau [15]. Hiện nay có rất nhiều tài liệu nghiên cứu định nghĩa về quy hoạch sử dụng đất khác nhau, từ đó đưa đến những việc phát triển quan điểm và phương pháp được sử dụng trong QHSDĐ cũng khác nhau. Xét về mặt thuật ngữ, “quy hoạch” có nghĩa là việc xác định một trật tự nhất định bằng những hoạt động như: phân bố, sắp xếp, tổ chức. còn “đất đai” là một phần lãnh thổ nhất định (vùng đất, khoanh đất, mảnh đất, miếng đất.) có vị trí hình thể, diện tích và những tính chất tự nhiên hoặc mới tạo thành (đặc tính thổ nhưỡng, 10 điều kiện địa hình, địa chất, thủy văn, chế độ nước, nhiệt độ, ánh sáng thảm thực vật, các tính chất lý hóa tính.), tạo ra những điều kiện nhất định cho việc sử dụng theo các mục đích khác nhau.
Như vậy, để sử dụng đất cần phải làm quy hoạch - đây là quá trình nghiên cứu, lao động sáng tạo nhằm xác định ý nghĩa, mục đích của từng phần lãnh thổ và đề xuất một trật tự sử dụng đất nhất định. Dưới góc độ của các nhà khoa học nước ngoài, theo Dent (1988; 1993), QHSDĐ như là phương tiện giúp cho lãnh đạo quyết định sử dụng đất như thế nào thông qua việc đánh giá có hệ thống cho việc chọn mẫu hình trong sử dụng đất, mà trong sự chọn lựa này sẽ đáp ứng với những mục tiêu riêng biệt, và từ đó hình thành nên chính sách và chương trình cho sử dụng đất [21]. Một định nghĩa khác của Fresco (1992), QHSDĐ như là dạng hình của quy hoạch vùng, trực tiếp cho thấy việc sử dụng tốt nhất về đất đai trên quan điểm đặt ra những mục tiêu, và những cơ hội về môi trường, xã hội và những vấn đề hạn chế khác [21]. Theo Mohammed (1999), thì QHSDĐ là một quá trình xây dựng và quyết định từ trên xuống dưới cho kết quả là nhà quy hoạch bảo người dân phải làm những gì.
Theo Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hợp Quốc (FAO), QHSDĐ lại được định nghĩa là một tiến trình xây dựng những quyết định để đưa đến những hành động trong việc phân chia đất đai cho việc sử dụng để cung cấp những cái có lợi bền vững nhất. Như vậy, tùy từng góc độ mà có các quan điểm khác nhau nhưng tựu trung, các học giả đều cho rằng QHSDĐ giữ vai trò quan trọng như là công cụ để đánh giá thực trạng của đất đai khi được sử dụng cho mục đích riêng biệt và là một phương pháp để dự đoán tiềm năng sử dụng của đất đai. Dưới góc độ pháp lý, quy định tại Điều 3 Luật Đất đai năm 2013, quy hoạch sử dụng đất được định nghĩa: “Quy hoạch sử dụng đai là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định”. 11 Có thể thấy, khi nghiên cứu về quy hoạch sử dụng đất có rất nhiều cách nhận thức khác nhau.
Có quan điểm cho rằng QHSDĐ chỉ đơn thuần là biện pháp kỹ thuật nhằm thực hiện việc đo đạc, vẽ bản đồ đất đai, phân chia diện tích đất, giao đất cho các ngành và thiết kế xây dựng đồng ruộng,. Bên cạnh đó, có quan điểm lại cho rằng QHSDĐ được xây dựng trên các quy phạm của Nhà nước nhằm nhấn mạnh tính pháp chế của QHSDĐ. Tuy nhiên, đối với cả hai cách cách nhận thức trên, bản chất của QHSDĐ không được thể hiện đúng và đầy đủ vì bản thân của QHSDĐ không nằm trong kỹ thuật đo đạc và cũng không thuộc về hình thức pháp lý mà nó nằm bên trong việc tổ chức sử dụng đất như một tư liệu sản xuất đặc biệt, coi đất như đối tượng của các mối quan ăn hệ xã hội trong sản xuất. Như vậy, theo nhìn nhận của đa số giới nghiên cứu và bản thân người viết cũng đồng quan điểm cho rằng QHSDĐ là một hiện tượng KT - XH, vừa mang tính khoa học vừa mang tính pháp lý của một hệ thống các biện pháp kỹ thuật, KT - XH nhằm tổ chức lại việc sử dụng đất theo pháp luật, nó không chỉ là phương pháp kỹ thuật càng không đơn thuần là quy phạm pháp luật.
Theo đó, xét một cách toàn diện, qua phân tích ta có thể định nghĩa: Quy hoạch sử dụng đất là hệ thống các biện pháp của Nhà nước về tổ chức sử dụng và quản lý đất đai đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao nhất thông qua việc phân bổ quỹ đất đai và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất đai và môi trường. Như vậy, về bản chất, quy hoạch sử dụng đất là quá trình hình thành các quyết định nhằm tạo điều kiện đưa đất đai vào sử dụng bền vững để mang lại lợi ích cao nhất, thực hiện đồng thời hai chức năng: Điều chỉnh các mối quan hệ đất đai và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất đặc biệt với mục đích nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội kết hợp với bảo vệ đất và môi trường. Đặc điểm quy hoạch sử dụng đất Quy hoạch sử dụng đất thuộc loại quy hoạch có tính lịch sử xã hội, tính tổng hợp, tính dài hạn, tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mô, tính chính sách, tính khả biến, là bộ phận hợp thành quan trọng của hệ thống kế hoạch phát triển xã hội và kinh tế quốc dân. Các đặc điểm của QHSDĐ được thể hiện như sau: 12 * Tính lịch sử xã hội Tính chất lịch sử của quy hoạch sử dụng đất xác nhận vai trò lịch sử của nó trong từng thời kỳ xây dựng và hoàn thiện phương thức sản xuất xã hội, thể hiện ở mục đích, yêu cầu, nội dung và sự hoàn thiện của phương án quy hoạch đất đai.
* Tính tổng hợp Tính tổng hợp của quy hoạch sử dụng đất biểu hiện chủ yếu ở hai mặt: Thứ nhất, đối tượng của QHSDĐ là khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ. tài nguyên đất đai cho nhu cầu toàn bộ nền kinh tế. Thứ hai, QHSDĐ đề cập đến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế và xã hội như: Môi trường, sinh thái, khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, sản xuất công nông nghiệp, dân số. Với đặc điểm này, QHSDĐ có trách nhiệm tổng hợp toàn bộ nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực; xác định và điều phối phương hướng, phương thức phân bố sử dụng đất phù hợp với mục tiêu KT - XH, bảo đảm cho nền kinh tế luôn phát triển, đạt tốc độ cao và ổn định.
* Tính dài hạn Điều 37 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Kỳ quy hoạch sử dụng đất là 10 năm”. Tính dài hạn của QHSDĐ phụ thuộc vào dự báo xu thế biến động dài hạn của các yếu tố KT - XH quan trọng như sự thay đổi về dân số, tiến bộ khoa học và công nghệ liên quan đến việc sử dụng đất, quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp nông thôn. QHSDĐ dài hạn nhằm đáp ứng nhu cầu đất đai để phát triển lâu dài KT - XH. * Tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mô Với đặc tính dài hạn, quy hoạch sử dụng đất chỉ dự kiến được các xu thế thay đổi phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bố sử dụng đất với tính tổng thể chứ không dự kiến được các hình thức và nội dung cụ thể, chi tiết của sự thay đổi.
Do khoảng thời gian dự báo là tương đối dài, chịu tác động của nhiều nhân tố KT - XH khó xác định, nên chỉ tiêu QHSDĐ thường là không cụ thể và chi tiết như trong KHSDĐ 05 năm và KHSDĐ hàng năm, chính vì thế QHSDĐ mang tính chiến lược chỉ đạo vĩ mô. Các chỉ tiêu QHSDĐ càng khái lược hóa thì QHSDĐ càng ổn định. 13 * Tính chính sách Quy hoạch sử dụng đất thể hiện rất rõ đặc tính chính trị và chính sách xã hội.