Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 1. Cơ sở lý luận pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai 1. Khái niệm về khiếu nại và khiếu nại trong lĩnh vực đất đai; về giải quyết khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai 1. Khái niệm về khiếu nại Khiếu nại là hiện tượng xung đột về lợi ích giữa các chủ thể mà biểu hiện của nó là sự phản ứng của các chủ thể khi họ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm.
Trong xã hội, các quan hệ về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể rất đa dạng, vì vậy, khiếu nại được thể hiện ở nhiều cấp độ khác nhau, trên những lĩnh vực khác nhau. Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ khiếu nại được đề cập đến như là sự phản ứng của các chủ thể trong xã hội đối với quyết định của các cơ quan nhà nước (cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp) hoặc hành vi của cán bộ, công chức, người làm việc trong cơ quan nhà nước khi họ cho rằng các quyết định, hành vi đó xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau về khiếu nại nhưng nhìn chung, quan niệm về khiếu nại đều được hiểu như vậy. Theo sách Thuật ngữ pháp lý phổ thông “khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác” [11, tr.
Theo Từ điển tiếng Việt “khiếu nại được hiểu là đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý” [26, tr. Nhìn lại lịch sử lập pháp Việt Nam, thuật ngữ khiếu nại được sử dụng 6 Luan van lần đầu tiên trong văn bản chính thức của Nhà nước Việt Nam là kể từ khi có Sắc lệnh số 64-SL ngày 23/11/1945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Điều II của Sắc lệnh quy định: “… Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền: Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân. Tinh thần và nội dung của bản Sắc lệnh cho thấy khiếu nại ở đây chỉ sự khiếu nại của nhân dân đối với chính quyền mà hiện nay chúng ta quan niệm đó chính là khiếu nại đối với hoạt động của bộ máy nhà nước và công chức nhà nước mà trước hết là các cơ quan hành chính nhà nước, đó chính là khiếu nại hành chính.
Tại Điều I, Sắc lệnh cũng đã xác định: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ” [11, tr. Như vậy, việc khiếu nại vừa có ý nghĩa bảo vệ quyền lợi của người dân tránh sự vi phạm từ phía cơ quan nhà nước và cán bộ nhà nước, vừa tạo ra cơ chế để giám sát hoạt động của chính quyền các cấp. Năm 2000, trong một kết quả nghiên cứu của Thanh tra Nhà nước, khái niệm khiếu nại được hiểu rộng hơn, theo đó: Khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra [26, tr. Trong lĩnh vực quản lý nhà nước, khiếu nại gắn liền với thuật ngữ khiếu nại hành chính.
Từ điển Bách khoa Việt Nam đưa ra quan niệm: “Khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi và quyết định đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ. 7 Luan van Theo quy định tại Khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011: Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [16, tr. Khái niệm về khiếu nại trong lĩnh vực đất đai Trong giáo trình Luật Đất đai của Trường Đại học Luật Hà Nội - Nhà xuất bản Công an nhân dân năm 2009, ThS. Nguyễn Thị Dung đã kế thừa hai cách hiểu của nhóm Nguyễn Như Ý và Nguyễn Ngọc Điệp, cùng với định nghĩa về Khiếu nại trong Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 để cho ra khái niệm khiếu nại trong lĩnh vực đất đai như sau: Khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là việc các cơ quan, tổ chức, công dân đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng các quyết định, hành vi đó là xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình [11, tr.
Khoản 1, Điều 204 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai” [20, tr. Từ quan điểm chung nhất về khiếu nại và qua các nghiên cứu nêu trên, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai có thể hiểu là một hình thức của khiếu nại hành chính, là việc đề nghị các cơ quan, tổ chức, cá nhân xem xét lại các 8 Luan van quyết định, hành vi hành chính đã làm trong quản lý và sử dụng đất đai khi có căn cứ cho rằng các quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm đến quyền lợi hợp pháp của mình. Khái niệm về giải quyết khiếu nại Tại Khoản 11, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 định: “Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại” [16, tr. Như vậy, giải quyết khiếu nại được hiểu là quá trình xem xét, đánh giá đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật có đúng pháp luật hay không, từ đó đưa ra các giải pháp xử lý phù hợp.
Khái niệm về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai Tại Khoản 2, Điều 204 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại” [20, tr. Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là một dạng giải quyết khiếu nại hành chính và cũng giống với giải quyết khiếu nại, nó được hiểu là quá trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, đánh giá đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai có đúng pháp luật hay không, từ đó đưa ra các giải pháp xử lý phù hợp. Khái niệm về tố cáo và tố cáo trong lĩnh vực đất đai; về giải quyết tố cáo và giải quyết tố cáo trong lĩnh vực đất đai 1. Khái niệm về tố cáo Tố cáo là thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội.
Tố cáo được quan niệm khác nhau tùy theo mức độ, phạm vi, đối tượng tố cáo. Theo nghĩa chung nhất là “vạch rõ tội lỗi của kẻ khác trước cơ quan pháp luật hoặc trước dư luận” [11, tr. Như vậy, tố cáo chính là sự phản ứng của xã hội trước những hành vi sai trái nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của nhà nước, của cơ quan, tổ chức và cá nhân và bảo đảm trật tự xã hội. Tố cáo là 9 Luan van nguồn thông tin quan trọng để cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời ngăn chặn và xử lý hành vi vi phạm và kêu gọi sự đồng thuận của xã hội ngăn chặn, đẩy lùi các hành vi đó.
Xuất phát từ trách nhiệm của các chủ thể trong việc bảm đảm trật tự xã hội nói chung, chủ thể của quyền tố cáo rất rộng, có thể bao gồm cả cơ quan, tổ chức, cá nhân khi phát hiện bất kỳ hành vi sai trái nào xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khác và của mình. Dưới góc độ pháp lý, tố cáo là quyền của công dân phát hiện với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các quyết định, hành vi trái pháp luật của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân đã gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho lợi ích của nhà nước, của tập thể, quyền và lợi ích của công dân nói chung, kể cả không gây thiệt hại trực tiếp cho công dân thực hiện việc tố cáo. Tại Khoản 2, Điều 2, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 quy định: Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức [14, tr. Đây là quan niệm chung nhất về tố cáo nhưng lại bó hẹp bởi thủ tục được quy định.
Khái niệm này cũng không phân biệt tố cáo đối với các hành vi xâm phạm đến những khách thể khác nhau trong xã hội, cụ thể là không phân biệt tố cáo hành vi xâm phạm trật tự quản lý, hành vi xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, hành vi xâm phạm hoạt động tư pháp… Do đó, chưa phân biệt rõ thẩm quyền, trình tự, thủ tục tiếp nhận và xử lý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác nhau đối với thông tin về những hành vi vi phạm pháp luật khác nhau.