Chương 1 Cơ sở lý luận về pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm Pháp Luật của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Trong hoạt động của mình, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền bao giờ cũng đề ra các cơ chế, chính sách, thiết lập một hành lang pháp lý để quản lý kinh tế và xã hội bằng việc ban hành các văn bản QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Không có pháp luật thì Nhà nước không thể quản lý xã hội.
ở nước ta, trong tiến trình đổi mới và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Đảng và Nhà nước ta luôn coi trọng việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Điều 12 Hiến pháp năm 1992 xác định: "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật". Như vậy, với tư cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, pháp luật có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm sự ổn định và phát triển xã hội.
Nhà nước đặt ra các QPPL để điều chỉnh các hành vi xử sự của con người và bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế. Quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị, để điều chỉnh các quan hệ xã hội với mục đích xây dựng xã hội ổn định và trật tự. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 11 Từ nhận định trên thấy rằng: Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung. Quy phạm pháp luật đặt ra không phải cho một chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác định.
Nội dung của QPPL quy định rõ điều kiện, hoàn cảnh xảy ra hành vi xử sự, ý chí của Nhà nước và trách nhiệm pháp lý của các bên tham gia quan hệ xã hội. Về hình thức, QPPL xã hội chủ nghĩa là quy phạm thành văn được ghi nhận trong các văn bản pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước ban hành, được trình bày thành mục, chương, điều, khoản rõ ràng. Quy phạm pháp luật được sử dụng lặp đi lặp lại nhiều lần trong không gian và thời gian. Hiệu lực của QPPL chỉ được phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt hiệu lực khi cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước ban hành mới, sửa đổi, bổ sung, tuyên bố hủy bỏ hoặc thời hạn áp dụng đã hết.
văn bản QPPL được phân chia thành văn bản QPPL của Trung ương và văn bản QPPL của địa phương. Văn bản QPPL của Trung ương được xây dựng và ban hành theo trình tự, thủ tục quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 và được Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2002. Văn bản QPPL của chính quyền địa phương được xây dựng và ban hành theo trình tự, thủ tục quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND, được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03 tháng12 năm 2004. Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL ngày 12/11/1996, sửa đổi bổ sung ngày 16/12/2002 định nghĩa về văn bản QPPL như sau: "Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa" [30].
LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 12 Về khái niệm văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND, Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND quy định: Văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND là văn bản do Hội đồng nhân dân, UBND ban hành theo trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân được ban hành dưới hình thức nghị quyết. Văn bản QPPL của UBND được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị [31]. Khái niệm văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND được quy định tại Điều 1 của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND nhằm phân biệt với văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước trung ương ban hành.
Trong hoạt động của Nhà nước, các cơ quan có thẩm quyền thường ban hành hai loại văn bản là văn bản QPPL và văn bản áp dụng pháp luật. Văn bản QPPL (bao gồm Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư) đều có chung những đặc điểm là được ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, có chứa quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Còn văn bản áp dụng pháp luật là văn bản do cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành trên cơ sở các quy định của pháp luật nhằm xác định các quyền và nghĩa vụ pháp lý cụ thể để áp dụng đối với từng trường hợp nhất định. Qua các định nghĩa trên về văn bản QPPL nói chung cũng như văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND nói riêng vẫn còn nhiều vấn đề mang tính chất trừu tượng, chưa thỏa mãn và đáp ứng yêu cầu trong thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản QPPL, nhất là đối với chính quyền địa phương.
Bởi vì, thực tế đặt ra, căn cứ vào định nghĩa, chúng ta thường gặp rất nhiều khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là văn bản QPPL hay LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 13 không? Nhất là các văn bản cá biệt nhưng có chứa QPPL lại càng khó phân biệt. Vì vậy, việc tìm hiểu, xác định rõ các đặc điểm hoặc đặc trưng cơ bản của văn bản QPPL là hết sức cần thiết. Có nhiều quan điểm khác nhau khi phân tích về dấu hiệu quan trọng để phân biệt hoặc nhận dạng một văn bản QPPL với một văn bản có tính quy phạm. Có quan điểm cho rằng dấu hiệu đặc trưng của văn bản được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục luật định là dấu hiệu quan trọng, có tính chất quyết định để nhận dạng đó là văn bản QPPL.
Trong khoa học pháp lý thường xác định đó chính là yếu tố cấu thành hình thức, việc "ban hành theo trình tự, thủ tục luật định” có tính bắt buộc chung. Tuy nhiên, trong lý luận cũng như thực tiễn đều cho rằng việc chứa đựng "QPPL" mới thực sự là dấu hiệu đầu tiên, cơ bản và quan trọng nhất để xác định văn bản QPPL. Bởi vì, khi muốn ban hành một văn bản để quản lý, điều hành, chủ thể cần ban hành phải lựa chọn nội dung cần điều chỉnh là gì, có chứa đựng QPPL hay không. Đây được coi là yếu tố cấu thành nội dung.
Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản QPPL. Ngược lại, nếu không có QPPL thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục luật định. Như vậy, dấu hiệu "được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định" chỉ là dấu hiệu phái sinh, hoàn toàn phụ thuộc vào dấu hiệu "chứa đựng QPPL" mà thôi. Trong một văn bản QPPL thường có hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản là: Đặc trưng thứ nhất là chúng có tính áp dụng chung, tính trừu tượng, không đặt ra cho người này, người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm vi đối tượng ít nhiều rộng hơn.
Đặc trưng thứ hai của văn bản QPPL là chúng được tuân thủ và thực hiện bởi sự cưỡng chế của Nhà nước. Nhà nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc áp dụng QPPL thông qua việc áp dụng các chế tài. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 14 Đối với văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND nói riêng đều phải có đầy đủ các đặc trưng nêu trên. Các dấu hiệu đặc trưng cần và đủ của văn bản QPPL của chính quyền địa phương cũng chính là yếu tố tạo thành định nghĩa văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND các cấp.
Trong phạm vi nghiên cứu, chúng tôi chỉ đề cập đến văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh. Từ sự phân tích trên có thể đi tới khái niệm văn bản QPPL của UBND tỉnh là văn bản có chứa đựng QPPL do UBND tỉnh ban hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định và được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng biện pháp cưỡng chế. Như vậy, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh xây dựng và ban hành đều phải tuân thủ và nằm trong tổng thể quy trình của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND. Khái niệm xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Trong hoạt động quản lý, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đều dùng pháp luật để tác động lên các quan hệ xã hội, những tác động trực tiếp theo một mục đích định trước của nhà làm luật lên các quan hệ xã hội gọi là điều chỉnh xã hội.
"Tác động pháp luật lên các quan hệ xã hội có thể trực tiếp hoặc gián tiếp, có thể tốt hoặc ngược lại" [45, tr. Để thực hiện được sự tác động này phải thông qua các giai đoạn và phương tiện pháp lý đặc thù gọi là cơ chế điều chỉnh pháp luật. Cơ chế điều chỉnh pháp luật được chia làm bốn giai đoạn: Giai đoạn đầu tiên là xây dựng và ban hành các QPPL; giai đoạn thứ hai là áp dụng pháp luật; giai đoạn thứ ba là xuất hiện các quan hệ pháp luật; giai đoạn thứ tư là các chủ thể bằng hành vi của mình thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý trên thực tế.