CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU 1. GIỚI THIỆU NGHIÊN CỨU VỀ MINH BẠCH THÔNG TIN NHÀ NƯỚC Mối quan tâm về minh bạch thông tin nhà nước phát sinh trong thực tiễn từ trước những năm 1990, khi nhiều quốc gia thực hiện những thay đổi trong quản trị hành chính theo hướng quản trị công mới, trong đó nhấn mạnh trách nhiệm quản lý và sự cải tiến liên tục trong quản trị hành chính công, dựa trên 3 nguyên tắc cơ bản đó là: duy trì sự cân bằng tài chính, hướng đến chất lượng trong cung cấp dịch vụ và minh bạch hơn trong quản lý và thông tin (Caba Pérez et al. Đến những năm 1990, mối quan tâm này lan rộng trên toàn thế giới khi một số tổ chức quốc tế (Liên minh Châu Âu, Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ) khuyến nghị chính phủ nên áp dụng các thông lệ về trách nhiệm giải trình và cung cấp thông tin về hoạt động của họ nhằm giảm thiểu tham nhũng và lạm quyền trong thời kỳ thắt lưng buộc bụng (Tejedo-Romero & de Araujo, 2015). Khủng hoảng toàn cầu nổ ra vào năm 2008 ảnh hưởng nghiêm trọng đến nền kinh tế Châu Âu vì những khoản nợ khổng lồ và khiến tình hình tài chính công ở các nước này căng thẳng cực độ (Kickert, 2012).
Bên cạnh những áp lực củng cố sự ổn định của Liên minh Châu Âu và Hiệp ước tăng trưởng đẩy mạnh kiểm soát nợ công lên các chính quyền trung ương (CQTW) để đáp ứng các tiêu chí ổn định, các thành phố tự trị cũng chịu áp lực từ phía người dân trong việc gia tăng chất lượng dịch vụ, nâng cao hiệu quả quản lý và minh bạch hơn trong quản lý các nguồn lực công (Lee & Kwak, 2012). Bối cảnh này khiến các học giả chú ý nhiều hơn đến minh bạch và sự thay đổi của nó trong cuộc khủng hoảng kinh tế - tài chính không chỉ ở cấp CQTW mà còn lan xuống các cấp địa phương. Thực ra, minh bạch của CQĐP đã được một số học giả chú ý từ những năm 1970 (Zimmerman, 1977), thế nhưng chính các sự kiện diễn ra trong thực tiễn mới khiến mối quan tâm này ngày càng gia tăng, đặc biệt là việc khám phá các nhân tố thúc đẩy minh bạch nhiều hơn và tốt hơn (Tejedo-Romero & de Araujo, 2015). Để có cái nhìn tổng quan đối với nghiên cứu về minh bạch thông tin nhà nước và các 10 nhân tố tác động đến minh bạch thông tin nhà nước trên thế giới cũng như Việt Nam, NCS đã tìm và chọn lọc tài liệu theo các bước như sau: - Đầu tiên, tìm trên Google Scholar, Google và thư viện số của các trường đại học lớn bằng các từ khóa liên quan đến đề tài nghiên cứu.
Đối với tài liệu nước ngoài, NCS dựa vào các từ khóa: financial/budget, transparency, disclosure, information, public sector, local government, determinants, factors… để tìm trên Google Scholar. Đối với tài liệu trong nước, NCS dựa vào các từ khóa: tài chính- ngân sách, công khai, minh bạch, khu vực công, chính quyền địa phương, nhân tố… để tìm trên Google và thư viện số của các trường đại học lớn. - Tiếp theo, xem xét tựa đề, tóm tắt và tài liệu tham khảo của mỗi bài báo/luận án/luận văn tìm được để chọn ra những tài liệu liên quan đến đề tài nghiên cứu. Đối với bài báo nước ngoài, NCS thực hiện thêm bước kiểm tra xếp hạng của tạp chí đã đăng bài báo trên Scimago Journal & Country Rank và chỉ giữ lại những bài báo đăng trên tạp chí xếp hạng Q1, Q2, rất hạn chế những bài báo đăng trên tạp chí xếp hạng Q3 theo Scopus để đảm bảo chất lượng tài liệu phục vụ nghiên cứu.
- Cuối cùng là đọc toàn bộ tài liệu đã chọn lọc, tập trung xác định và lập bảng tổng hợp các nội dung sau: đối tượng, phạm vi nghiên cứu; lý thuyết nền; phương pháp nghiên cứu; thang đo đối tượng nghiên cứu chính cũng như các nhân tố tác động; kết quả nghiên cứu; và đề xuất nghiên cứu trong tương lai của từng nghiên cứu. So với khu vực tư, nghiên cứu về minh bạch thông tin nhà nước và các nhân tố tác động đến minh bạch thông tin nhà nước còn rất khiêm tốn (Rodríguez Bolívar et al. Ở phạm vi CQĐP, hầu hết nghiên cứu được thực hiện ở các nước tư bản phát triển và rất hiếm nghiên cứu được thực hiện ở các nước đang phát triển hoặc có thể chế chính trị khác (ví dụ Yu (2010)). Kết quả nghiên cứu vẫn thiếu nhất quán đáng kể (Rodríguez Bolívar et al.
Ở phạm vi CQTW, một vài nghiên cứu quốc tế được tiến hành (ví dụ Ríos et al. (2013), Harrison & Sayogo (2014)) nhưng cũng chỉ xác định một số nhân tố riêng lẻ tác động đến minh bạch của chính phủ các nước 11 chứ chưa phát họa được mô hình minh bạch theo từng nhóm nước phát triển/đang phát triển hay từng nhóm nước có thể chế chính trị hay hình thức tổ chức bộ máy nhà nước khác nhau. Có thể thấy rằng nghiên cứu trên thế giới về minh bạch thông tin nhà nước vẫn đang ở giai đoạn khám phá và chưa có một mô hình tổng quát, ổn định nào được đề xuất để giải thích cho sự khác biệt về mức độ minh bạch giữa các đơn vị nhà nước. Để phát họa và so sánh xu hướng nghiên cứu của thế giới và Việt Nam, từ đó xác định khe hổng nghiên cứu và đề xuất hướng nghiên cứu của luận án, bên cạnh một số nghiên cứu điển hình về các khái niệm liên quan đến minh bạch, NCS tập trung giới thiệu chuỗi nghiên cứu các nhân tố tác động đến minh bạch thông tin nhà nước theo lĩnh vực minh bạch và theo thứ tự thời gian.
Do giới hạn về số trang trình bày nên mục 1.2 chỉ tóm tắt vấn đề nghiên cứu và kết quả nghiên cứu. Nội dung chi tiết của từng nghiên cứu được tổng hợp rõ ràng ở phụ lục 03 và phụ lục 04. Nghiên cứu nước ngoài Nghiên cứu về các khái niệm liên quan đến minh bạch thông tin nhà nước Nghiên cứu của Armstrong (2005) là một trong các tài liệu quan trọng đưa ra định nghĩa về sự chính trực, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Các khái niệm này được Liên Hợp Quốc, dưới góc độ tập thể và cá nhân, khẳng định là một trong các nguyên tắc nền tảng của quản trị hành chính công và chúng có mối liên hệ lẫn nhau.
Trong bối cảnh Châu Âu đang bị đánh giá là thiếu trách nhiệm giải trình nghiêm trọng làm tổn hại đến tính hợp pháp của chính phủ các nước, nghiên cứu của Bovens (2007) đã giúp các học giả lẫn những người làm chính sách hiểu rõ hơn về trách nhiệm giải trình dưới 3 góc độ: định nghĩa, phân loại và đánh giá. Khái niệm này ngày càng được sử dụng trong các diễn văn chính trị và các tài liệu chính sách vì nó truyền tải hình ảnh về sự minh bạch và đáng tin cậy. Nghiên cứu về các nhân tố tác động đến minh bạch thông tin nhà nước 12 + Trong lĩnh vực kế toán, tài chính-ngân sách Ingram (1984) đã dựa vào dữ liệu của Hội đồng Nhà nước Tiểu bang để nghiên cứu về mối quan hệ giữa các nhân tố kinh tế với mức độ công khai thông tin kế toán trên BCTC thường niên của 50 chính quyền tiểu bang Mỹ. Kết quả chỉ ra quan hệ đồng biến giữa cạnh tranh chính trị, liên minh ngành/vùng, quyền bổ nhiệm của thống đốc, lựa chọn nhân viên quản trị hệ thống kế toán, lựa chọn kiểm toán viên và kiểm toán viên là CPA với mức độ công khai thông tin kế toán.
Bên cạnh đó, mối quan hệ nghịch biến ngoài dự kiến giữa sức mạnh báo chí với mức độ công khai thông tin kế toán cũng đặt ra câu hỏi liệu chính quyền có sử dụng báo chí thay vì báo cáo kế toán để công khai thông tin cho người dân hay các nhà quản lý đang tự bảo vệ mình trước sự công kích mạnh mẽ của báo chí bằng cách công khai thông tin ít hơn. Laswad et al. (2005) nghiên cứu thực tiễn của việc tự nguyện BCTC trên website của 60 CQĐP ở New Zealand. Kết quả cho thấy những CQĐP với đòn bẩy nợ cao hơn, giàu có hơn, hoạt động báo chí mạnh hơn và ở cấp chính quyền cao hơn có xu hướng tự nguyện BCTC trên website tốt hơn.
Styles & Tennyson (2007) phân tích thực tiễn của việc BCTC trên internet của 300 chính quyền thành phố lớn – nhỏ ở Mỹ theo hai khía cạnh: tính sẵn có và khả năng tiếp cận. Kết quả cho thấy dân số và thu nhập bình quân đầu người ảnh hưởng tích cực đến tính sẵn có lẫn khả năng tiếp cận BCTC. Ngoài ra, tính sẵn có còn được thúc đẩy bởi chất lượng BCTC và khả năng tiếp cận cũng có thể được giải thích bởi mức độ nợ công và tình hình tài chính của địa phương. Với mục tiêu đánh giá mức độ công khai tài chính trên website của 65 hội đồng thành phố ở Tây Ban Nha, Caba Pérez et al.
(2008) đã thiết kế chỉ số công khai tích hợp 3 khía cạnh: nội dung thông tin, đặc điểm chất lượng của thông tin và khả năng tiếp cận. Đây là chỉ số công khai xem xét nhiều khía cạnh nhất với các mục rất chi tiết so với các chỉ số sử dụng trong các nghiên cứu trước. Tác giả còn khám phá liệu mức độ công khai có chịu ảnh hưởng bởi bối cảnh của CQĐP hay không. Kết quả nghiên cứu cho thấy chi phí lãi vay đồng biến với nội dung và chất lượng công 13 khai, và hộ dân có internet và máy vi tính tác động đến tất cả khía cạnh công khai kể cả tổng thể.
Serrano-Cinca et al. (2009), dựa trên các nghiên cứu về công khai điện tử, đã tập hợp 3 nhóm nhân tố phản ánh các đặc điểm của địa phương, các khía cạnh chính trị và môi trường; và nghiên cứu sự ảnh hưởng của chúng đến thực tiễn công khai tài chính tự nguyện trên website của 92 hội đồng thành phố ở Tây Ban Nha. Kết quả đã chứng minh sự tác động tích cực của dân số, hoạt động dân chủ điện tử và thu nhập của người dân đến mức độ công khai điện tử của CQĐP Tây Ban Nha. García & García (2010) nghiên cứu đặc điểm của 334 chính quyền thành phố Tây Ban Nha ảnh hưởng đến mức độ báo cáo thông tin kế toán trực tuyến.
Kết quả cho thấy dân số, chi tiêu công và cạnh tranh chính trị tác động tích cực, trong khi quan sát của báo chí lại có quan hệ tiêu cực với mức độ báo cáo trực tuyến. Bằng chứng về sự tác động của báo chí trong nghiên cứu này ủng hộ quan điểm của Ingram (1984) nhưng lại bác bỏ kết quả của Laswad et al.