Tổng quan nghiên cứu

Giai đoạn 2011 - 2013, toàn bộ 107 đơn vị hành chính cấp xã thuộc 8 huyện, thị xã, thành phố của tỉnh Vĩnh Long đều rơi vào tình trạng chưa thể tự cân đối thu - chi ngân sách nếu không có nguồn bổ sung từ cấp trên. Mặc dù Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 đã quy định rõ mục tiêu tăng dần khả năng tự cân đối sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, nguồn thu tại chỗ của cấp cơ sở ở Vĩnh Long vẫn rất manh mún và phụ thuộc tới 77% vào trợ cấp ngân sách cấp huyện và tỉnh, tương đương quy mô bổ sung bình quân 182,7 tỷ đồng mỗi năm.

Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Chính sách công của tác giả Hồ Văn Đường, thực hiện dưới sự hướng dẫn của PGS.TS. Nguyễn Hồng Thắng tại Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh năm 2015, tập trung giải quyết bài toán cấp bách về tự chủ tài khóa cơ sở. Mục tiêu cụ thể của công trình gồm ba nội dung then chốt: (1) Nhận diện các nhân tố tác động đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã trên địa bàn tỉnh Vĩnh Long; (2) Đo lường mức độ tác động của 5 nhóm nhân tố với 14 biến quan sát đến khả năng tự cân đối tài chính; (3) Đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao tính chủ động tài khóa cho chính quyền cấp xã. Phạm vi nghiên cứu bao phủ 100% đơn vị hành chính cấp xã (107 xã, phường, thị trấn) trong giai đoạn 2011 - 2013. Kết quả nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc cung cấp cơ sở khoa học để điều chỉnh tỷ lệ phân cấp nguồn thu (vốn chỉ đạt bình quân 16,6% trong giai đoạn nghiên cứu), từng bước giảm dần áp lực trợ cấp tài chính và hướng đến quản trị công hiệu quả.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng kết hợp giữa Học thuyết Quản lý công mới (New Public Management - NPM) và Lý thuyết Phân cấp tài khóa (Fiscal Decentralization). Học thuyết NPM tiếp cận quản trị khu vực công theo hướng chú trọng kết quả đầu ra thay vì chỉ kiểm soát đầu vào, khuyến khích các cơ quan hành chính nhà nước tăng cường năng lực tạo lập nguồn thu, mở rộng quyền tự chủ và nâng cao chất lượng dịch vụ công cung ứng cho người dân. Đồng thời, lý thuyết phân cấp tài khóa làm sáng tỏ cơ chế phân định trách nhiệm chi và quyền hạn thu giữa các cấp chính quyền, nhằm tối ưu hóa việc khai thác và phân bổ nguồn lực công tại địa phương.

Khung phân tích của luận văn vận dụng 4 khái niệm nền tảng:

  • Ngân sách nhà nước cấp xã: Cấp ngân sách cơ sở cuối cùng trong hệ thống 3 cấp ngân sách địa phương, đảm bảo nguồn lực thực thi nhiệm vụ chính trị, quản lý nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội tại địa bàn.
  • Khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã: Khả năng chính quyền xã tự trang trải toàn bộ các nhiệm vụ chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển bằng nguồn thu hưởng 100% và nguồn thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết mà không cần nhận trợ cấp cân đối từ ngân sách cấp trên.
  • Tỷ lệ điều tiết nguồn thu: Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu phát sinh trên địa bàn giữa ngân sách cấp xã và ngân sách cấp trên theo quy định của Hội đồng nhân dân tỉnh và hướng dẫn từ Bộ Tài chính.
  • Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên: Khoản kinh phí trợ cấp chuyển giao từ ngân sách cấp trên nhằm bù đắp mức chênh lệch giữa dự toán chi và dự toán thu được phân cấp giao cho xã.

Mô hình nghiên cứu đề xuất 5 nhóm nhân tố chính tác động đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã với 14 biến quan sát cụ thể gồm: Nhóm môi trường bên ngoài (vị trí địa lý, tăng trưởng kinh tế, chính sách thuế); Nhóm tổ chức quản lý người nộp thuế (bộ máy thu nộp, quản lý đối tượng nộp thuế, thủ tục hành chính); Nhóm năng lực quản lý ngân sách cấp xã (sự chủ động, phối hợp liên ngành, trình độ cán bộ); Nhóm phân cấp nguồn thu (số lượng khoản thu, tỷ lệ điều tiết của Bộ Tài chính và HĐND tỉnh); Nhóm chính sách động viên khen thưởng (khen thưởng thu vượt kế hoạch, chính sách khai thác nguồn thu).

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp được thu thập trong giai đoạn 2011 - 2015. Dữ liệu thứ cấp phản ánh toàn diện thực trạng thu, chi, trợ cấp ngân sách của 107 xã, phường thuộc 8 huyện, thị xã, thành phố tỉnh Vĩnh Long giai đoạn 2011 - 2013 do Sở Tài chính tỉnh Vĩnh Long và Cục Thống kê cung cấp với quy mô tổng chi ngân sách cấp xã bình quân 237,1 tỷ đồng/năm.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phỏng vấn bảng hỏi trực tiếp và thư tín với tổng quy mô mẫu điều tra N = 233 quan sát, hoàn toàn đáp ứng và vượt mức cỡ mẫu tối thiểu theo quy chuẩn phân tích nhân tố (14 biến x 10 = 140 quan sát). Phương pháp chọn mẫu phân tầng theo tiêu chí quản lý được tiến hành chặt chẽ ở cả 3 cấp:

  • Cấp xã: 214 cán bộ được phỏng vấn tại 107 xã, phường, thị trấn (mỗi xã gồm 1 Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch phụ trách tài chính và 1 cán bộ chuyên trách tài chính - kế toán).
  • Cấp huyện: 16 cán bộ tại 8 Phòng Tài chính - Kế hoạch (mỗi đơn vị gồm 1 Trưởng hoặc Phó Phòng và 1 chuyên viên phụ trách ngân sách cấp xã).
  • Cấp tỉnh: 3 cán bộ tại Sở Tài chính Vĩnh Long trực tiếp phụ trách mảng ngân sách huyện, xã.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích định lượng gồm kiểm định Cronbach's Alpha (loại bỏ biến rác có hệ số tin cậy dưới 0,6), Phân tích nhân tố khám phá EFA (với kiểm định Bartlett có ý nghĩa thống kê p < 0,05 và hệ số KMO nằm trong khoảng 0,5 đến 1,0) và Hồi quy đa biến là nhằm cô đọng dữ liệu, kiểm định các giả thuyết nghiên cứu và lượng hóa chính xác mức độ tác động của từng nhóm nhân tố độc lập lên khả năng tự chủ tài khóa cơ sở.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, thực trạng tài chính cấp xã tỉnh Vĩnh Long giai đoạn 2011 - 2013 cho thấy 107/107 xã (đạt tỷ lệ 100%) hoàn toàn không có khả năng tự cân đối ngân sách nếu loại trừ nguồn thu trợ cấp bổ sung từ cấp trên. Mặc dù trên sổ sách quyết toán tổng thu luôn cân bằng với tổng chi ở mức bình quân 237,1 tỷ đồng/năm, nhưng bản chất nguồn thu trợ cấp cân đối chiếm tỷ trọng áp đảo tới 77% trong cơ cấu thu ngân sách xã, duy trì ở mức cao xấp xỉ 182,7 tỷ đồng/năm (năm 2011 là 182,6 tỷ đồng; năm 2012 là 182,7 tỷ đồng; năm 2013 là 182,8 tỷ đồng).

Thứ hai, cơ cấu nguồn thu tại chỗ của cấp xã rất nhỏ bé và có chiều hướng thu hẹp. Nguồn thu cấp xã được hưởng 100% chỉ chiếm 3% tổng nguồn thu (bình quân khoảng 7,0 tỷ đồng/năm), trong khi nguồn thu phân chia theo tỷ lệ chiếm 20% (bình quân 47,4 tỷ đồng/năm). Tốc độ tăng trưởng thu ngân sách xã giai đoạn 2011 - 2013 ghi nhận mức âm 0,4%/năm, trong đó các khoản thu hưởng 100% giảm bình quân 4,1%/năm và thu điều tiết giảm 1,8%/năm.

Thứ ba, tỷ lệ phân chia điều tiết thực tế cho ngân sách cấp xã ở Vĩnh Long rất thấp, bình quân chỉ đạt 16,6% trong tổng số thu phát sinh chưa phân chia trên địa bàn. Cụ thể, tỷ lệ điều tiết cho xã năm 2011 đạt 17,2%, năm 2012 đạt 18,3% và năm 2013 giảm xuống còn 14,5%, bất chấp tổng nguồn thu phát sinh trên địa bàn xã tăng trưởng từ 267,8 tỷ đồng (2011) lên 306,5 tỷ đồng (2013).

Thứ tư, kết quả kiểm định mô hình hồi quy xác nhận cả 5 nhóm nhân tố đều tác động thuận chiều có ý nghĩa thống kê đến khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã. Trong đó, nhóm nhân tố Phân cấp nguồn thu, Năng lực quản lý của công chức tài chính xã và Công tác quản lý đối tượng nộp thuế là những biến có tác động giải thích mạnh mẽ nhất đến sự biến thiên của năng lực tự cân đối tài khóa.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản dẫn đến việc 100% xã tại Vĩnh Long không thể tự cân đối ngân sách xuất phát từ sự bất cập trong cấu trúc phân cấp tỷ lệ điều tiết nguồn thu. Số liệu thực nghiệm chỉ ra rằng, các khoản thu có tỷ lệ phân chia cao (từ 70% đến 100% theo khuyến cáo của Bộ Tài chính) chỉ chiếm tỷ trọng khiêm tốn 7,97% trong tổng nguồn thu địa phương (1,92% cho nhóm hưởng 100% và 6,05% cho nhóm hưởng 70 - 100%). Ngược lại, nhóm các khoản thu chiếm tỷ trọng áp đảo lên tới 92,03% nguồn thu phát sinh thì Hội đồng nhân dân tỉnh chỉ phân bổ cho cấp xã hưởng tỷ lệ rất thấp, dao động từ 7% đến 15%. Sự bất hợp lý này khiến tổng số thu thực tế để lại cho xã không đủ bù đắp các định mức chi thường xuyên cơ bản.

So sánh với các nghiên cứu tương tự tại tỉnh Lâm Đồng, An Giang và huyện Bố Trạch (Quảng Bình), tình trạng mất cân đối và phụ thuộc vào trợ cấp cấp trên là thực trạng phổ biến ở cấp cơ sở. Tuy nhiên, mức độ chênh lệch nguồn thu giữa các địa bàn tại Vĩnh Long thể hiện sự phân hóa sâu sắc: Phường 4 thuộc thành phố Vĩnh Long có mức thu bình quân cao nhất đạt 4,1 tỷ đồng/năm, gấp hơn 3,4 lần so với xã Đông Bình thuộc thị xã Bình Minh (chỉ đạt 1,2 tỷ đồng/năm). Các xã thuộc huyện vùng nông thôn như Vũng Liêm có tổng thu lớn nhất (45,9 tỷ đồng/năm cho 20 xã) nhưng thu bình quân mỗi xã chỉ đạt 2,3 tỷ đồng, trong khi bình quân các xã/phường thuộc thành phố Vĩnh Long đạt tới 2,6 tỷ đồng/năm.

Để trực quan hóa các kết quả nghiên cứu, dữ liệu thực nghiệm có thể được trình bày rõ nét thông qua biểu đồ cơ cấu nguồn thu ba phần (3% thu 100%, 20% thu điều tiết, 77% thu trợ cấp) kết hợp với bảng ma trận so sánh mức độ thâm hụt tài khóa của 107 xã trên 8 địa bàn cấp huyện, giúp các cơ quan quản lý nhận diện nhanh chóng các điểm nghẽn phân bổ ngân sách.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực nghiệm, luận văn đề xuất hệ thống 5 giải pháp trọng tâm nhằm nâng cao khả năng tự cân đối ngân sách cấp xã trên địa bàn tỉnh Vĩnh Long trong giai đoạn 2016 - 2020:

  1. Điều chỉnh tăng tỷ lệ phân cấp nguồn thu cho cấp xã: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Vĩnh Long cần sửa đổi quy chế phân cấp, nâng tỷ lệ điều tiết các khoản thu phát sinh trên địa bàn (như thuế giá trị gia tăng, thuế môn bài, thuế thu nhập cá nhân) cho ngân sách cấp xã từ mức 16,6% hiện nay lên mức tối thiểu 50% đến 70%. Mục tiêu cụ thể là nâng tỷ lệ số xã đạt khả năng tự cân đối ngân sách tại chỗ lên mức 30% đến 40% trong lộ trình 2016 - 2020, giảm áp lực trợ cấp từ ngân sách tỉnh.
  2. Hiện đại hóa công tác quản lý thu thuế và chống thất thu cơ sở: Chi cục Thuế phối hợp chặt chẽ với Ủy ban nhân dân các xã rà soát 100% hộ kinh doanh cá thể, chuẩn hóa quy trình thu thuế sử dụng đất phi nông nghiệp và lệ phí trước bạ nhà đất. Mục tiêu đạt tốc độ tăng trưởng thu ngân sách tại chỗ tối thiểu 10% đến 12%/năm giai đoạn 2016 - 2018.
  3. Thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương để nuôi dưỡng nguồn thu: Chính quyền cấp xã cần chủ động quy hoạch các vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa chất lượng cao, phát triển làng nghề tiểu thủ công nghiệp và thương mại dịch vụ ven các trục quốc lộ 1A, 53, 54, tạo nguồn thu thuế phát sinh ổn định và lâu dài.
  4. Nâng cao năng lực chuyên môn cho cán bộ tài chính - kế toán xã: Sở Tài chính tỉnh Vĩnh Long chủ trì phối hợp cùng Phòng Tài chính - Kế hoạch các huyện tổ chức các khóa bồi dưỡng nghiệp vụ bắt buộc hàng năm cho 100% cán bộ tài chính xã (214 nhân sự) về kỹ năng lập dự toán trung hạn 3 - 5 năm, quản lý tài sản công và kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước.
  5. Hoàn thiện chính sách khen thưởng và trích thưởng vượt thu: Ủy ban nhân dân tỉnh cần ban hành cơ chế trích lại từ 30% đến 50% số thu vượt dự toán cho ngân sách cấp xã để tái đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng nông thôn mới, tạo động lực tài chính mạnh mẽ cho chính quyền cơ sở tích cực khai thác triệt để các nguồn thu tiềm năng.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Lãnh đạo và chuyên viên Sở Tài chính, Phòng Tài chính - Kế hoạch cấp huyện: Tài liệu cung cấp cơ sở dữ liệu thực chứng và phương pháp lượng hóa 14 biến tác động để tham mưu cho Hội đồng nhân dân tỉnh xây dựng đề án phân cấp nguồn thu và định mức phân bổ ngân sách giai đoạn mới một cách khoa học.
  • Lãnh đạo Ủy ban nhân dân và công chức tài chính - kế toán cấp xã: Nắm bắt toàn diện các nguyên nhân gây thâm hụt ngân sách cơ sở, từ đó áp dụng các giải pháp quản lý chặt chẽ nguồn thu 100%, khai thác nguồn thu phân chia và kiểm soát nhiệm vụ chi theo đúng tiêu chuẩn, định mức.
  • Học viên cao học, nghiên cứu sinh chuyên ngành Chính sách công, Quản lý công và Tài chính - Ngân hàng: Khảo cứu mô hình nghiên cứu định lượng mẫu phân tầng chuẩn mực N = 233, vận dụng kết hợp học thuyết NPM với các kỹ thuật kiểm định EFA và hồi quy đa biến trong nghiên cứu tài khóa địa phương.
  • Giảng viên và chuyên gia nghiên cứu kinh tế công cộng: Sử dụng bộ số liệu chi tiết về 107 xã của tỉnh Vĩnh Long và kinh nghiệm thực tiễn tại Đồng bằng sông Cửu Long làm học liệu, tình huống nghiên cứu điển hình phục vụ công tác giảng dạy quản trị tài chính công.

Câu hỏi thường gặp

Thực trạng tự cân đối ngân sách của 107 xã tại tỉnh Vĩnh Long giai đoạn 2011 - 2013 diễn ra như thế nào? Trong giai đoạn 2011 - 2013, toàn bộ 107/107 xã, phường, thị trấn trên địa bàn tỉnh Vĩnh Long (tỷ lệ 100%) đều không thể tự cân đối ngân sách nếu không có trợ cấp từ cấp trên. Nguồn thu trợ cấp cân đối chiếm tới 77% tổng cơ cấu thu xã với quy mô bình quân 182,7 tỷ đồng mỗi năm.

Vì sao tỷ lệ phân chia điều tiết ngân sách thực tế cho cấp xã ở Vĩnh Long chỉ đạt bình quân 16,6%? Nguyên nhân là do các khoản thu có tỷ lệ phân chia cao (70 - 100%) chỉ chiếm 7,97% tổng nguồn thu trên địa bàn. Trong khi đó, nhóm nguồn thu chiếm tỷ trọng áp đảo 92,03% chỉ được tỉnh phân bổ tỷ lệ điều tiết cho cấp xã từ 7% đến 15%, làm suy giảm tỷ lệ phân chia bình quân.

Quy mô mẫu điều tra N = 233 trong luận văn được thiết kế theo phương pháp nào? Cỡ mẫu 233 người được chọn theo phương pháp phân tầng theo tiêu chí quản lý, bao gồm 214 cán bộ tại 100% 107 xã, 16 cán bộ tại 8 Phòng Tài chính huyện và 3 cán bộ Sở Tài chính. Cỡ mẫu này vượt mức tối thiểu 140 quan sát, đảm bảo độ tin cậy thống kê cao.

Học thuyết Quản lý công mới (NPM) đóng góp góc nhìn gì cho vấn đề tự chủ ngân sách xã? Học thuyết NPM khẳng định sự cần thiết phải trao quyền tự chủ, thúc đẩy phân cấp phân quyền và chuyển đổi cơ chế quản lý tài khóa từ xin - cho sang cơ chế tự chịu trách nhiệm theo kết quả đầu ra, khuyến khích cấp xã chủ động tạo nguồn thu để nâng cao chất lượng dịch vụ công.

Giải pháp then chốt nào giúp nâng nhanh khả năng tự chủ tài chính cho các xã tại Vĩnh Long? Giải pháp mang tính quyết định là Hội đồng nhân dân tỉnh cần điều chỉnh tăng tỷ lệ điều tiết các nguồn thu chủ lực để lại cho cấp xã lên mức 50% đến 70%, kết hợp chính sách trích thưởng 30% đến 50% số thu vượt dự toán để tạo đòn bẩy thúc đẩy thu ngân sách cơ sở.

Kết luận

  • Luận văn phản ánh trung thực thực trạng 100% xã, phường, thị trấn tại tỉnh Vĩnh Long giai đoạn 2011 - 2013 hoàn toàn phụ thuộc vào nguồn trợ cấp ngân sách cấp trên (chiếm 77% tổng thu).
  • Nhận diện nguyên nhân cốt lõi khiến tỷ lệ điều tiết thực tế cho xã ở mức thấp 16,6% là do 92,03% nguồn thu phát sinh chỉ được phân chia tỷ lệ 7% đến 15%.
  • Xây dựng thành công mô hình định lượng gồm 5 nhóm nhân tố với 14 biến quan sát, kiểm định trên mẫu phân tầng N = 233 cán bộ quản lý tài chính thuộc cả 3 cấp ngân sách.
  • Đề xuất hệ thống 5 nhóm giải pháp đồng bộ, trọng tâm là nâng tỷ lệ phân chia nguồn thu lên 50 - 70% và chuẩn hóa năng lực đội ngũ công chức tài chính xã.
  • Đóng góp luận cứ khoa học thực tiễn vững chắc phục vụ việc sửa đổi chính sách phân cấp tài chính công tại tỉnh Vĩnh Long và các tỉnh khu vực Đồng bằng sông Cửu Long.

Về lộ trình tiếp theo trong giai đoạn 2016 - 2020, các cơ quan chức năng cần nhanh chóng thể chế hóa các giải pháp phân cấp và mở rộng hướng nghiên cứu đánh giá tác động của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 đối với ngân sách cơ sở. Hãy tham khảo và áp dụng ngay các giải pháp từ luận văn để nâng cao hiệu quả điều hành ngân sách địa phương của bạn.