Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA HÀNH CHÍNH TRÊN ĐỊA BÀN CẤP HUYỆN 1. Thanh tra hành chính 1. Khái niệm thanh tra hành chính. Thuật ngữ thanh tra (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ gốc tiếng Latinh là “inspectorate”, có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài của chủ thể có thẩm quyền đối với hoạt động của đối tượng nhất định.
Theo thuật ngữ này, “hoạt động thanh tra chỉ giới hạn trong hoạt động kiểm tra, xem xét, chưa bao gồm vai trò xử lý của chủ thể thanh tra đối với đối tượng thanh tra, các cá nhân, tổ chức sau khi kiểm tra, xem xét”. Theo từ điển Luật học Cộng hòa Liên bang Đức, thanh tra được giải thích “là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc”. Theo cách giải thích này, thuật ngữ thanh tra được nhìn theo góc hiểu về mặt nội dung hoạt động, nghĩa là bất kể sự tác động nào của chủ thể thanh tra đến đối tượng thanh tra trực thuộc đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao để hướng đến một mục đích nhất định đều được hiểu là hoạt động thanh tra. Từ góc nhìn này, chúng ta có thể thấy được sự tương đồng giữa thuật ngữ thanh tra theo từ điển Luật học Đức, với thuật ngữ thanh tra hành chính theo Luật Thanh tra năm 2010 ở nước ta là cùng mang tính trực thuộc và kiểm soát nội bộ.
Theo từ điển tiếng Việt "Thanh tra (người thuộc cơ quan có thẩm quyền) kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp"; thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định: “người làm nhiệm vụ thanh tra”, “đoàn thanh tra” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định”. Theo quan niệm này, thanh tra là khái niệm để chỉ hoạt động kiểm soát của cơ quan, tổ chức, người được giao nhiệm vụ, quyền hạn nhằm: “xem xét và phát hiện, ngăn chặn với những gì trái với quy định” của các tổ chức, cá nhân là đối 10 Luan van tượng của thanh tra. Ở nước ta, quan niệm về thanh tra hiện nay cũng như trong lịch sử được thể hiện qua những mô hình cơ quan nhà nước, các quy định của pháp luật và được đề cập ở những giác độ khác nhau: Thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sử dụng nhưng có các chức quan làm công việc giống như thanh tra, đó là: Dưới thời Lý có chức quan Gián nghị đại phu (tả, hữu gián nghị đại phu); thời Trần có cơ quan gọi là “Ngự sử đài” với chức năng gần giống như cơ quan thanh tra Nhà nước hiện nay và có chức “Quan ngự sử” đứng đầu Ngự sử đài. Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp Vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình.
Quan Ngự sử đời nhà Trần có quyền tiền trảm hậu tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián Vua. Thời nhà Lê có hàm “Gián nghị đại phu” phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật, Gián nghị đại phu có quyền can gián nhà Vua những việc nên làm và những việc không nên làm. Sau này, xuất phát từ nhu cầu cấp thiết đòi hỏi phải có cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong hoạt động quản lý nhà nước, ngày 23 tháng 11 năm 1945, chỉ sau 3 tháng từ khi Chính phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được thành lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 thành lập Ban thanh tra đặc biệt, Điều 1 Sắc lệnh quy định: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt có nhiệm vụ là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ” [1]. Từ đây, thuật ngữ “Thanh tra” xuất hiện ở nước ta, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ, trở thành khâu trọng yếu trong chu trình quản lý nhà nước của Chính phủ.
Từ đó, dưới góc độ quyền lực nhà nước, khái niệm thanh tra được hiểu là chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước trong việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Hoạt động thanh tra được thực hiện bởi cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục luật định, nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật, để kiến nghị với nhà 11 Luan van nước các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích của nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Từ những quan niệm trên, có thể hiểu: Thanh tra là việc xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Nhằm đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong thời kỳ mới, Luật Thanh tra năm 2004 là đạo luật đầu tiên quy định về hình thức Thanh tra.
Theo đó, hoạt động thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành đều được quy định cụ thể việc thực hiện dưới hình thức thanh tra theo chương trình, kế hoạch và thanh tra đột xuất. Trên nền tảng đó, Luật Thanh tra năm 2010 đã bổ sung hình thức thanh tra thường xuyên, gắn với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và thanh tra theo kế hoạch được tiến hành theo kế hoạch đã được phê duyệt; thanh tra thường xuyên được tiến hành trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành; thanh tra đột xuất được tiến hành khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật, theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng hoặc do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền giao. Qua từng giai đoạn của lịch sử, Luật Thanh tra năm 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về thanh tra đây là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc tổ chức và hoạt động thanh tra trên phạm vi cả nước. Khái niệm thanh tra nhà nước được nêu khái quát như sau: Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Căn cứ vào Luật Thanh tra năm 2010 có thể đưa ra khái niệm về Thanh 12 Luan van tra hành chính, cụ thể: Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Từ khái niệm trên có thể hiểu, Thanh tra hành chính là một bộ phận của hoạt động thanh tra, tham gia vào quá trình quản lý hành chính nhà nước. Mà chủ thể thực hiện là cơ quan nhà nước có tham quyền thực hiện xem xét, đánh giá và xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc.
Từ đó, nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Đặc điểm của thanh tra hành chính Hoạt động thanh tra hành chính nằm trong tổng thể hoạt động thanh tra nói chung là một hoạt động của quản lý nhà nước. Trong đó, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao thông qua các đặc điểm chính sau: Thứ nhất, thanh tra hành chính gắn liền với quản lý hành chính nhà nước, hoạt động thanh tra hành chính gắn liền với chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Trong đó, chủ thể tiến hành thanh tra hành chính là các cơ quan thanh tra được giao quyền theo quy định pháp luật.
Ở Trung ương là Thanh tra Chính phủ, ở cấp tỉnh là Thanh tra tỉnh, ở cấp huyện là Thanh tra huyện. Bên cạnh đó, cơ quan thanh tra chuyên ngành cũng tiến hành hoạt động thanh tra hành chính trong nội bộ cơ quan chủ quản như Thanh tra Bộ và Thanh tra Sở. Thứ hai, thanh tra hành chính mang tính quyền lực nhà nước. Tính quyền lực nhà nước được cụ thể trong Luật Thanh tra năm 2010, cụ thể hóa bằng chức 13 Luan van năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hoạt động thanh tra với các đối tượng thanh tra thông qua một số điểm sau: - Quyết định thanh tra theo kế hoạch thanh tra hằng năm đã được phê duyệt; theo yêu cầu của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước; Khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật; Yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng.
- Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản, giải trình các vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra; khi cần thiết có thể tiến hành kiểm kê tài sản liên quan đến nội dung thanh tra của đối tượng thanh tra. Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu đó. - Yêu cầu tổ chức tín dụng nơi đối tượng thanh tra có tài khoản phong tỏa tài khoản đó để phục vụ việc thanh tra khi có căn cứ cho rằng đối tượng thanh tra có hành vi tẩu tán tài sản.