CHƯƠNG I TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP TÀI KHÓA Từ trước và cho ñến nay, ñã có nhiều lý thuyết và mô hình bàn luận về phân cấp tài khóa, từ mô hình của Tiebout (1956), ñến các lý thuyết phân cấp của Oates (1972), nguyên tắc thiết kế các cấp chính quyền của Stigler (1957)…Các tiếp cận phân tích khác nhau của các nghiên cứu, ñều xuất phát từ câu hỏi trọng tâm: hoạt ñộng nào nên phân cấp cho chính quyền ñịa phương và bằng cách nào ñể ñạt ñược phân cấp tài khóa tối ưu giữa chính quyền trung ương và ñịa phương?. Nội dung cơ bản trong phân cấp tài khóa ñó là phân ñịnh nhiệm vụ trong cung cấp hàng hóa công giữa chính quyền trung ương và ñịa phương, tạo nguồn thu tương ứng cho nhiệm vụ ñược giao, chính sách vay nợ và cuối cùng là xây dựng hệ thống ñiều hòa hiệu quả giữa các cấp ngân sách. LÝ THUYẾT PHÂN CẤP TÀI KHÓA 1.Tổng quan về phân cấp và phân cấp tài khóa 1.Tổng quan về phân cấp Trong những năm gần ñây, một xu hướng ñang nổi lên trong hoạt ñộng quản lý nhà nước tại các quốc gia trên thế giới là chuyển dần từ mô hình quản lý tập trung hóa sang mô hình quản lý phi tập trung hóa (decentralization). Về thực chất, phi tập trung hóa (hay còn gọi là phân cấp) là sự chuyển giao quyền lực và nhiệm vụ, chức năng từ chính quyền trung ương sang chính quyền ñịa phương dưới nhiều cấp ñộ khác nhau.
Trong cơ chế phi tập trung, quyền ra quyết ñịnh và nghĩa vụ ñược ủy thác cho chính quyền ñịa phương ở những mức ñộ khác nhau. Hiện nay, người ta xem xét vấn ñề phi tập trung hóa trên ba lĩnh vực chính của một thiết chế nhà nước: chính trị, hành chính và tài chính. Phân cấp về chính trị: Tạo ñiều kiện cho người dân và những chủ thể ñại diện của người dân có nhiều quyền hơn trong việc xây dựng các quyết ñịnh của khu LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 5 vực công. Việc phân quyền chính trị là một trong những nội dung bao hàm việc chuyển giao các quyền lực về chính sách và luật pháp cho các chủ thể ñại diện của người dân ñã ñược bầu cử theo một quy trình dân chủ ở chính quyền ñịa phương.
Phân cấp về hành chính: Là sự chuyển giao quyền lực, trách nhiệm quản lý nhà nước về kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng từ chính quyền trung ương cho cấp chính quyền ñịa phương. Phân cấp về hành chính có 03 nội dung cơ bản sau: - Tản quyền (deconcertration): việc chuyển giao quyền thực thi một số nhiệm vụ từ chính quyền trung ương cho các bộ phận hay cơ quan của chính quyền trung ương ñóng tại ñịa phương, song quyền lực pháp lý vẫn thuộc về chính quyền trung ương. - Ủy quyền (delegation): Việc chính quyền cấp trên chuyển giao cho cấp dưới quyền quyết ñịnh và thực hiện các nhiệm vụ ñược xác ñịnh rõ ràng, nhờ ñó cấp dưới có sự tự chủ lớn hơn trong công việc, nhưng vẫn có trách nhiệm báo cáo hoạt ñộng của mình cho cấp trên ủy quyền. - Phân quyền (devolution): việc chính quyền trung ương chuyển giao một số quyền hạn và chức năng nhất ñịnh cho chính quyền ñịa phương theo luật ñịnh.
ðây là cấp ñộ bảo ñảm tính ñộc lập cao nhất của chính quyền cấp dưới. Phân quyền thường diễn ra song song với việc phân cấp tài chính. Phân cấp về tài khóa: chính quyền ñịa phương ñược giao những nhiệm vụ chi cụ thể, có quyền tự chủ về ngân sách và quyền thực thi các chức năng quản lý trong phạm vi của ñịa phương mình. Phân cấp tài khóa không chỉ tập trung vào việc nâng cao tính tự chủ của chính quyền ñịa phương mà qua ñó tạo ñiều kiện cho chính quyền hoạt ñộng ñộc lập hơn trong khả năng của mình ñể xây dựng các chính sách chi tiêu, mà còn phải hướng tới việc nâng cao tính trách nhiệm về chính trị, tính hiệu quả và minh bạch.
Ba loại hình phi tập trung hóa về chính trị, hành chính, tài khóa này không ñứng một cách ñộc lập mà tác ñộng qua lại lẫn nhau tạo thành một tổ hợp tác ñộng tổng thể ñến tổ chức hệ thống và phân chia quyền hạn trách nhiệm của CQTW và CQðP. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 Bản chất phân cấp tài khóa ñược xem xét tập trung vào khía cạnh phân cấp quyền hạn và trách nhiệm giữa CQTW và CQðP về lĩnh vực ngân sách. Do ñó, khi nói ñến phân cấp tài khóa, các nước ñều tập trung vào quan hệ giữa các cấp chính quyền trong lĩnh vực ngân sách. Các lợi ích và rủi ro trong phân cấp tài khóa Phân cấp tài khóa ñem lại những lợi ích tiềm tàng cho hoạt ñộng quản lý nhà nước của mỗi ñịa phương, song ñồng thời nó cũng thường có những rủi ro nhất ñịnh, nếu việc phân cấp không ñược xem xét kỹ lưỡng phù hợp với ñiều kiện thực tế và nhất là năng lực quản trị của ñịa phương.
Những lợi ích của phân cấp tài khóa Lợi ích quan trọng nhất của phân cấp tài khóa là sẽ làm cho chính phủ gần gũi hơn với công chúng, ñây là một vấn ñề ñược phần lớn các nhà kinh tế cho rằng có hiệu quả rất lớn trong mối quan hệ chuyền từ chính quyền cai trị sang chính quyền phục vụ (Musgrave, 1983). Những sở thích của cử tri thay ñổi khác nhau và nó buộc chính quyền ñịa phương phải có trách nhiệm cung cấp hiệu quả những hàng hóa và dịch vụ công tốt hơn cho công chúng, ngược lại cử tri thì sẵn lòng chi trả cho dịch vụ công ñó. ðiều ñó tạo ñiều kiện thực tế cho sự tham gia của công chúng vào công việc quản lý và cai trị của chính quyền. Mặt khác, trong các công trình nghiên cứu của các nhà kinh tế và các ñịnh chế tài chính như Ngân hàng phát triển châu Á (2004), cũng ñã chỉ ra những lợi ích ñáng kể của phân cấp ngân sách trong một nền kinh tế ổn ñịnh và phát triển: (i) phân cấp tài khóa có thể làm tăng tính hiệu quả của dịch vụ và phúc lợi kinh tế của công chúng; (ii) phân cấp tài khóa tạo cơ hội cho chính quyền ñịa phương trong việc huy ñộng nguồn thu, chính quyền ñịa phương do ở gần với người dân hơn, nên có thể tổ chức thu những khoản thu tiềm năng này thông qua các hình thức như áp dụng phí ñánh vào người sử dụng hay một số loại thuế khác; (iii) phân cấp tài khóa tạo ñiều kiện cho ñịa phương có chính sách và sự quản lý thích hợp ñối với nguồn lực tự có của ñịa phương.
Về nguyên tắc, kế hoạch ngân sách tốt nhất là kế hoạch bảo ñảm sự LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 cân ñối giữa các chi phí của các dịch vụ (các khoản thuế) với lợi ích (chất lượng các dịch vụ). Như vậy, phân cấp tài khóa không những tạo ra nguồn lực tài chính mang tính ñộc lập tương ñối cho mỗi cấp chính quyền chủ ñộng thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình, mà nó còn là ñộng lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở ñịa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình ñể phát triển ñịa phương. Theo Bahwantray Mehta (1959) thì: “Chừng nào chúng ta không ñảm bảo rằng các khoản chi cho những mục ñích của chính quyền ñịa phương phải phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân ñịa phương, trao cho họ quyền hạn thỏa ñáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy ñược sáng kiến của người dân ñịa phương”. Các rủi ro trong quá trình phân cấp tài khóa Theo nghiên cứu của Ngân hàng phát triển châu Á (2004), những rủi ro này bao gồm: (i) nguy cơ giảm tính hiệu quả của quản lý ngân sách nhất là khi bộ máy hành chính của ñịa phương thiếu trách nhiệm, không ñủ năng lực về chuyên môn và quản lý, thiếu ñộng cơ ñể hoạt ñộng; (ii) phân cấp tài khóa có thể làm tăng bất bình ñẳng khu vực và có thể dẫn ñến nguy cơ gia tăng khoảng cách tài chính hay sự bất bình ñẳng về tài chính (mất cân ñối chiều ngang và mất cân ñối chiều dọc); (iii) sự phân cấp về thuế có thể dẫn ñến tình trạng bóp méo sự chuyển ñộng của các nguồn lực kinh tế (lao ñộng, vốn, hàng hóa, dịch vụ) từ vùng này sang vùng khác, dẫn ñến việc tạo ra một hệ thống tài chính phi hiệu quả và không minh bạch xét trên góc ñộ tổng thể.
Các lý thuyết liên quan ñến phân cấp tài khóa Khái niệm về Chính quyền ñịa phương liên quan ñến những ñịnh chế hoặc pháp nhân ñược thành lập theo hiến pháp Quốc gia (như ở Brazil, Pháp, Ấn ðộ, Nhật Bản), thành lập theo luật của Bang (Hoa Kỳ, Úc), theo các chế ñịnh pháp lý của cấp Chính phủ (Newzealand, Liên hiệp Anh) hoặc theo ñạo luật hành pháp LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Chính quyền ñịa phương cung cấp một chuỗi các dịch vụ công ñặc biệt cho một khu vực ñược xác ñịnh về mặt ñịa lý có liên quan. Trong bối cảnh phi tập trung hóa và nâng cao vai trò tích cực của chính quyền ñịa phương, nhiều lý thuyết ñược thừa nhận, ñã cung cấp một cơ sở khoa học cho việc thực hiện phân cấp tài khóa và xác ñịnh vai trò quan trọng của chính quyền ñịa phương, dựa trên nền tảng của tính hiệu quả, tính trách nhiệm, có thể quản lý và quyền tự chủ, bao gồm các lý thuyết và mô hình dưới ñây: • Mô hình Tiebout Trong việc cung cấp hàng hóa công của chính quyền, rất khó thiết kế một thể chế dân chủ ñể cho công chúng thành thật biểu lộ sở thích của họ về các hàng hóa công, và cũng rất khó tổng hợp các sở thích của công chúng ñể quyết ñịnh chính sách công. Kết quả là, trong thực tiển các cấp chính quyền thường không nỗ lực xác ñịnh lượng hàng hóa công tối ưu cần cung cấp.
Năm 1956, nhà kinh tế học Charles Tiebout ñã ñặt ra câu hỏi: ñiều gì làm cho thị trường tư nhân có thể ñảm bảo cung cấp một lượng hàng hóa tư tối ưu nhưng lại mất ñi trong trường hợp hàng hóa công. Ông ñã phát hiện, trong khu vực công vì thiếu hai yếu tố mua bán và cạnh tranh nên thị trường hàng hóa công không thể cung cấp một lượng hàng hóa tối ưu như thị trường hàng hóa cá nhân.