Tổng quan nghiên cứu

Chương trình mục tiêu quốc gia Xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010 - 2020 là một trong 14 chương trình trọng tâm được triển khai trên phạm vi toàn quốc với quy mô 9.121 xã. Tổng nhu cầu vốn đầu tư ước tính cho toàn bộ chương trình lên tới gần 3.000.000 tỷ đồng, tương đương khoảng 152% GDP của Việt Nam năm 2011. Tuy nhiên, trong thực tiễn quản lý chi tiêu công, phần lớn các cấp quản lý vẫn tập trung vào việc giải ngân và kiểm soát chi phí đầu vào hơn là đánh giá kết quả thực tế cùng tác động dài hạn của dòng vốn đầu tư.

Nghiên cứu tập trung giải quyết vấn đề cốt lõi: Làm thế nào để chuyển đổi phương thức quản lý truyền thống sang hệ thống đo lường hiệu quả hoạt động dựa trên kết quả đầu ra tại cấp cơ sở? Mục tiêu cụ thể của luận văn là vận dụng mô hình giám sát và đánh giá dựa trên kết quả nhằm phân tích thực trạng triển khai tại huyện Củ Chi, Thành phố Hồ Chí Minh, từ đó xây dựng khung đánh giá khoa học và khả thi.

Phạm vi nghiên cứu được xác định tại huyện Củ Chi trên chuỗi số liệu tài chính - kinh tế giai đoạn 2002 - 2012, tập trung khảo sát sâu 1 xã điểm cấp Trung ương là Tân Thông Hội và 9 xã triển khai giai đoạn 2012 - 2015. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn khi giúp cơ quan quản lý kiểm soát hiệu quả suất đầu tư thực tế lên tới 308,4 tỷ đồng cho mỗi xã, cao vượt trội so với mức ước tính ban đầu là 153,5 tỷ đồng của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, góp phần tối ưu hóa nguồn lực ngân sách địa phương và tăng cường trách nhiệm giải trình trước nhân dân.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng trên nền tảng lý thuyết Quản lý chi tiêu công hiện đại của Richard Allen và Daniel Tommasi ban hành năm 2001, kết hợp cùng Khuôn khổ chi tiêu trung hạn nhằm gắn kết chính sách, kế hoạch và phân bổ ngân sách. Trọng tâm lý thuyết của đề tài là Mô hình 10 bước thiết kế, xây dựng và duy trì hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả do hai chuyên gia Jody Zall Kusek và Ray C. Rist thuộc Ngân hàng Thế giới công bố năm 2004.

Năm khái niệm cốt lõi tạo thành chuỗi logic quản lý xuyên suốt bao gồm: Đầu vào, Hoạt động, Đầu ra, Kết cục và Tác động. Khác với phương pháp truyền thống chỉ theo dõi yếu tố tuân thủ thủ tục, hệ thống này tập trung trả lời câu hỏi về sự thay đổi thực chất trong đời sống kinh tế - xã hội. Để đo lường các kết cục, hệ thống chỉ số được kiểm định chặt chẽ thông qua bộ tiêu chuẩn SMART và tiêu chuẩn CREAM gồm: Rõ ràng, Phù hợp, Kinh tế, Thỏa đáng và Giám sát được, áp dụng đồng bộ vào 5 nhóm tiêu chí với 19 tiêu chí và 39 chỉ số xây dựng nông thôn mới.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp nghiên cứu tình huống kết hợp phân tích thống kê mô tả, quy nạp và diễn dịch logic. Cỡ mẫu nghiên cứu được xác định gồm 1 xã làm điểm cấp Trung ương là Tân Thông Hội và 9 xã thực hiện giai đoạn 2012 - 2015 trên tổng số 20 xã thị trấn thuộc địa bàn huyện Củ Chi.

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được lựa chọn vì 10 xã này phản ánh đầy đủ các đặc trưng về điều kiện tự nhiên, tốc độ đô thị hóa và áp lực chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn ngoại thành Thành phố Hồ Chí Minh. Lý do lựa chọn phương pháp phân tích định tính kết hợp số liệu thống kê thứ cấp giai đoạn 2002 - 2012 nhằm làm rõ khoảng cách giữa các chỉ tiêu phê duyệt và kết quả thực tế trên từng nhóm tiêu chí hạ tầng. Nguồn dữ liệu thu thập từ các báo cáo thẩm định, đề án nông thôn mới của Ủy ban nhân dân huyện Củ Chi, Chi cục Phát triển nông thôn Thành phố Hồ Chí Minh và số liệu khảo sát thực địa trong năm 2013.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, nhu cầu nguồn lực tài chính thực tế tại 9 xã triển khai giai đoạn 2012 - 2015 lên tới khoảng 308,4 tỷ đồng mỗi xã, cao gấp 2,01 lần so với mức dự tính ban đầu 153,5 tỷ đồng do cơ quan chuyên môn Trung ương tính toán năm 2009. Trong đó, nhóm tiêu chí hạ tầng kinh tế - xã hội chiếm tỷ trọng vượt trội, chiếm trên 70% tổng nhu cầu vốn đầu tư toàn xã.

Thứ hai, cơ cấu huy động vốn thực tế có sự chênh lệch lớn so với mục tiêu đặt ra tại Quyết định 800 của Thủ tướng Chính phủ. Nguồn vốn ngân sách nhà nước và vốn ngân sách thành phố phải gánh vác hơn 65% tổng kinh phí, trong khi tỷ lệ vốn huy động từ cộng đồng dân cư và doanh nghiệp chỉ đạt khoảng 15% đến 20%, chưa đạt tỷ lệ kỳ vọng 30% kết hợp giữa doanh nghiệp và người dân.

Thứ ba, bộ máy giám sát và đánh giá tại cấp cơ sở còn bộc lộ nhiều hạn chế về năng lực. Có hơn 80% cán bộ làm công tác theo dõi tại cấp xã hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm, dẫn đến việc thu thập dữ liệu kỳ gốc bị chậm trễ và thiếu tính chuẩn hóa khoa học.

Thứ tư, tiến độ hoàn thành các nhóm tiêu chí diễn ra không đồng đều. Đến tháng 7 năm 2013, trong khi các tiêu chí về quy hoạch và điện nông thôn đạt tỷ lệ 100%, thì các tiêu chí then chốt tạo ra kết cục bền vững như môi trường, thu nhập bình quân và tỷ lệ hộ nghèo mới chỉ đạt từ 45% đến 55% so với mục tiêu kế hoạch.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính dẫn đến sự gia tăng chi phí và mất cân đối nguồn lực là do quá trình lập kế hoạch ban đầu chưa gắn chặt chẽ giữa mục tiêu kết cục với khuôn khổ ngân sách trung hạn. Các địa phương có xu hướng tập trung mạnh vào các công trình xây dựng cơ bản để đạt tiêu chí hình thức mà chưa chú trọng đúng mức đến các hoạt động sinh kế dài hạn.

Dữ liệu nghiên cứu thực trạng có thể được hệ thống hóa trực quan thông qua biểu đồ hình cột so sánh cơ cấu nguồn vốn thực tế so với định mức phê duyệt, kết hợp bảng ma trận theo dõi kết quả hoạt động đa chiều để phân loại mức độ hoàn thành từng tiêu chí của từng xã.

So sánh với kinh nghiệm quốc tế, phong trào Saemaul Undong của Hàn Quốc trong giai đoạn 1970 - 1976 đã thành công vượt bậc khi nâng tỷ lệ làng tích cực từ 6,70% năm 1973 lên 44,70% năm 1976 nhờ cơ chế thưởng 2.000 USD cho các làng tự lực và tập trung vào 16 dự án cải thiện môi trường sống trực tiếp. Tương tự, phong trào mỗi làng một sản phẩm tại Nhật Bản đã tạo ra 329 sản phẩm đặc sản thương mại hóa sau 20 năm thực hiện. Đối chiếu với 19 tiêu chí tại Việt Nam, bài học rút ra là cần tránh dàn trải nguồn lực trên quá nhiều chỉ tiêu thứ yếu mà phải tập trung vào các kết cục then chốt mang lại giá trị gia tăng trực tiếp cho người dân.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, tái cấu trúc quy trình giám sát và đánh giá theo mô hình 10 bước của Ngân hàng Thế giới. Ủy ban nhân dân huyện Củ Chi cần chỉ đạo thiết lập hệ thống cơ sở dữ liệu kỳ gốc chuẩn hóa cho 100% các xã trong quý II năm 2014, phân định rõ trách nhiệm thu thập và phân tích dữ liệu giữa Phòng Kinh tế và Ban quản lý cấp xã.

Thứ hai, chuẩn hóa và tinh gọn bộ chỉ số đo lường theo tiêu chuẩn SMART và CREAM. Ban Chỉ đạo chương trình cần rút gọn từ 39 chỉ số hiện hành xuống còn 15 đến 20 chỉ số kết cục cốt lõi, đặt mục tiêu cụ thể nâng thu nhập bình quân đầu người tăng gấp 1,5 lần vào năm 2015 và giảm tỷ lệ hộ nghèo xuống dưới 8% theo chuẩn nghèo của thành phố.

Thứ ba, kiện toàn năng lực đội ngũ cán bộ chuyên trách. Tổ chức các khóa đào tạo chuyên sâu về kỹ năng phân tích định lượng và vận hành khung ma trận kết quả cho 100% cán bộ làm công tác nông thôn mới tại 20 xã thị trấn trong giai đoạn 2014 - 2015, do Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Thành phố Hồ Chí Minh phối hợp cùng các trường đại học triển khai.

Thứ tư, đa dạng hóa phương thức huy động tài chính và tăng cường tính minh bạch. Phấn đấu nâng tỷ trọng vốn đóng góp từ doanh nghiệp và các tổ chức kinh tế lên mức tối thiểu 25% tổng nguồn lực giai đoạn 2016 - 2020, đồng thời thực hiện công khai 100% báo cáo tài chính định kỳ 6 tháng một lần tại các buổi sinh hoạt cộng đồng thôn ấp.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, các nhà hoạch định chính sách và Ban Chỉ đạo Chương trình mục tiêu quốc gia các cấp: Tài liệu cung cấp cơ sở thực tiễn vững chắc để điều chỉnh cơ chế phân bổ nguồn vốn đầu tư công vượt mức 308,4 tỷ đồng mỗi xã, đồng thời cải tiến Bộ tiêu chí quốc gia theo hướng tinh gọn và thực chất.

Thứ hai, các nhà nghiên cứu, giảng viên và học viên cao học chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng, Quản lý công và Kinh tế phát triển: Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp vận dụng mô hình 10 bước của Ngân hàng Thế giới và lý thuyết Quản lý chi tiêu công trong việc đánh giá các chương trình đầu tư quy mô lớn.

Thứ ba, cán bộ quản lý dự án tại các tổ chức quốc tế và nhà tài trợ phát triển: Sử dụng khung ma trận kết quả và bộ tiêu chuẩn CREAM làm công cụ đo lường hiệu quả can thiệp đối với hơn 14 chương trình mục tiêu quốc gia đang triển khai tại các quốc gia đang phát triển.

Thứ tư, chính quyền địa phương cấp huyện, xã và cộng đồng dân cư: Nắm bắt phương pháp theo dõi tiến độ, cơ chế giám sát cộng đồng nhằm bảo đảm 10% đến 20% nguồn vốn xã hội hóa được sử dụng đúng mục đích và đạt hiệu quả kinh tế cao nhất.

Câu hỏi thường gặp

Hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả khác gì so với phương pháp giám sát truyền thống? Phương pháp truyền thống chỉ tập trung kiểm tra việc tuân thủ quy trình, thủ tục hành chính và mức độ giải ngân vốn đầu vào. Ngược lại, hệ thống dựa trên kết quả chú trọng đo lường các đầu ra thực tế và sự cải thiện đời sống kinh tế xã hội của người dân thông qua bộ chỉ số khoa học.

Tại sao nhu cầu vốn thực tế tại Củ Chi lại cao gấp đôi mức dự tính của Trung ương? Mức dự tính 153,5 tỷ đồng của Trung ương dựa trên mặt bằng chung toàn quốc, trong khi Củ Chi là huyện ngoại thành của đô thị đặc biệt với đơn giá vật liệu, nhân công và chi phí bồi thường giải phóng mặt bằng hạ tầng kỹ thuật cao hơn nhiều, dẫn đến kinh phí thực tế chạm mức 308,4 tỷ đồng mỗi xã.

Tiêu chuẩn CREAM trong việc xây dựng chỉ số giám sát bao gồm những yếu tố nào? Tiêu chuẩn CREAM bao gồm 5 yêu cầu bắt buộc đối với mỗi chỉ số: Rõ ràng về mặt định lượng hoặc định tính, Phù hợp với kết cục mong muốn, Kinh tế trong chi phí thu thập số liệu, Thỏa đáng về mặt đo lường và có khả năng Giám sát, kiểm chứng độc lập theo thời gian.

Làm thế nào để nâng cao tính bền vững của các tiêu chí nông thôn mới sau khi được công nhận? Cần chuyển trọng tâm từ xây dựng công trình cơ bản sang phát triển mô hình kinh tế nông nghiệp công nghệ cao, nâng cao thu nhập thực tế của người dân và duy trì chế độ giám sát định kỳ 6 tháng một lần thay vì chỉ đánh giá một lần để xét công nhận chuẩn.

Cán bộ cấp xã có thể áp dụng mô hình 10 bước của Ngân hàng Thế giới như thế nào? Cán bộ cấp xã có thể bắt đầu từ bước xác lập bảng dữ liệu kỳ gốc, theo dõi các chỉ tiêu SMART ngắn hạn cho từng ấp, định kỳ thu thập thông tin và lập báo cáo ma trận kết quả để kịp thời điều chỉnh các vướng mắc phát sinh trong thực tế.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về Quản lý chi tiêu công và mô hình 10 bước giám sát, đánh giá dựa trên kết quả của Ngân hàng Thế giới.
  • Nghiên cứu chỉ rõ thực trạng chênh lệch suất đầu tư tại huyện Củ Chi khi nhu cầu vốn thực tế đạt 308,4 tỷ đồng mỗi xã, gấp đôi định mức dự tính 153,5 tỷ đồng của Trung ương.
  • Đề tài đã nhận diện các điểm nghẽn lớn về cơ cấu huy động vốn xã hội hóa dưới 20% và tỷ lệ cán bộ kiêm nhiệm trên 80% tại cấp cơ sở.
  • Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ gồm tinh gọn bộ chỉ số theo tiêu chuẩn CREAM/SMART và chuẩn hóa quy trình phân tích dữ liệu kỳ gốc.
  • Xác lập lộ trình hành động giai đoạn 2014 - 2015 nhằm hoàn thiện khung đánh giá, hướng tới mục tiêu 50% số xã đạt chuẩn nông thôn mới bền vững vào năm 2020.

Các cơ quan quản lý nhà nước và nhà nghiên cứu cần đẩy mạnh việc chuẩn hóa dữ liệu, áp dụng ngay mô hình giám sát dựa trên kết quả vào công tác điều hành ngân sách để tối ưu hóa hiệu quả đầu tư công cho khu vực nông nghiệp, nông thôn.