Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỆ THỐNG GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ DỰA TRÊN KẾT QUẢ Do đòi hỏi ngày càng cao và đi kèm với việc phải chứng tỏ thành quả hoạt động tốt, các nước hiện nay đang chuyển sang việc giám sát và đánh giá dựa trên kết quả với hy vọng rằng công cụ quản lý công này có thể giúp đưa ra được những chính sách phù hợp, góp phần quản lý tài chính và các nguồn lực khác, hoàn thành được xứ mệnh và lời hứa của mình trước các bên hữu quan trong nước và quốc tế. Dù xuất phát điểm cho sự thay đổi của các quốc gia là khác nhau, nhưng mục tiêu mong muốn là góp phần vào phát triển bền vững, tăng trưởng kinh tế và phúc lợi cho nhân dân. Điều cơ bản và tiên quyết trong nổ lực cải cách đó, các chính phủ, nhất là ở các nước đang phát triển, phải đưa thông tin về kết quả hoạt động vào ngân sách của họ. Tuy nhiên, vẫn còn rất nhiều điều cần phải làm, như việc kết nối giữa các chỉ tiêu về kết quả hoạt động với chi tiêu công và việc sử dụng thông tin về kết quả hoạt động để xác định mức phân bổ ngân sách.1 Những xu hướng cải cách trong ngân sách Bắt nguồn từ những cuộc khủng hoảng tài chính kéo theo việc bội chi ngân sách nhà nước (NSNN) lớn đã đặt áp lực lên các tổ chức công phải trở nên hiệu quả và trách nhiệm hơn trong việc thực hiện chính sách và chương trình của mình.
Cụ thể, những cuộc khủng hoảng tài chính tại các nước của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) trong những năm 1980 và 1990 là động cơ chủ yếu đã làm nảy sinh mạnh mẽ cho những cải cách khu vực công sau này (Tony Bovaird & Elke Lõffler, 2003, p.1 Sự cải cách trong tiến trình lập ngân sách Hơn thế kỷ qua, sự khởi nguồn quan trọng của cải cách khu vực công là nỗ lực trong cải cách quản lý chi tiêu công, đặc biệt là phương thức lập ngân sách. Trong đó, chính phủ của các nước muốn thực hiện tốt việc kiểm soát, phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính công của nhà nước, qua đó nhằm thực hiện tốt vai trò quản lý kinh tế - xã hội của mình (Sử Đình Thành & Bùi Thị Mai Hoài, 2009, tr. Cho đến nay, thế giới trải qua tiến trình cải cách soạn lập ngân sách nhà nước trong quản lý chi tiêu công từ việc chú trọng đến yếu tố đầu vào sang quan tâm kiểm soát đầu ra và hướng đến kết quả thực hiện, và từ cách thức soạn lập và quản lý NSNN thường niên sang trung hạn bằng việc xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) chú ý đến tính hiệu suất, hiệu quả, tính phù hợp và tính bền vững (Sử Đình Thành & cộng sự, 2005, tr. Cụ thể: LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 Trước cuối thế kỷ XIX, việc lập NSNN ở hầu hết các quốc gia gắn liền với quyền lực của bộ máy hành pháp yếu kém, ít có sự kiểm soát của TW và những quy trình lập NSNN có đặc thù riêng.
Lập NSNN theo khoản mục truyền thống, một cải cách bắt nguồn từ quan điểm cho rằng việc thiếu đi sự kiểm soát đầy đủ chi tiêu công là góp phần tạo ra môi trường làm gia tăng đáng kể nạn tham nhũng (Sử Đình Thành, Bùi Thị Mai Hoài, 2009, tr. Vì lẽ đó, vào cuối thế kỷ XIX và đầu XX, các nhà cải cách NSNN đã ủng hộ hệ thống lập ngân sách theo khoản mục để tăng cường trách nhiệm giải trình của người thực hiện qua việc sử dụng chi tiết hoá các nguồn lực và sự tuân thủ các khoản mục chi tiêu. Tuy vậy, phương thức soạn lập này có những nhược điểm đáng kể như: Sự phân bổ nguồn lực không trả lời được câu hỏi tại sao tiền phải chi tiêu; Ngân sách chỉ được lập trong ngắn hạn (thường là một năm); Không chú trọng đúng mức đến hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả hoạt động trong cung ứng hàng hoá công. Với nhược điểm trên, các nhà cải cách tập trung đổi mới bằng phương thức lập ngân sách theo công việc thực hiện căn cứ vào đo lường khối lượng công việc của một đơn vị.
Nó nhấn mạnh sự tổng hoà những thông tin hoạt động vào trong quá trình lập ngân sách. Thế nhưng, mô hình này không chú trọng đến những tác động hay ảnh hưởng dài hạn của chính sách, và được thiết kế hướng vào thực hiện tất cả các mục tiêu, trong khi nguồn lực còn giới hạn. Cho nên, nó không quan tâm đúng mức đến tính hiệu lực của chi tiêu NSNN. Điểm quan trọng của phương pháp lập ngân sách là cần chú trọng đến tính hiệu lực và tác động của chi tiêu.
Sự quan tâm này dẫn đến hình thành phương thức soạn lập ngân sách theo chương trình vào những năm đầu 1960 (bắt đầu bởi việc nghiên cứu cải thiện các chương trình xã hội tại các nước OECD (Kusek & Rist, 2004, p.15), với nỗ lực nhằm thiết lập một hệ thống lập ngân sách gắn kết chặt chẽ với lập chương trình và lập kế hoạch. Mấu chốt của lập NSNN theo chương trình là chương trình mục tiêu của chính sách công để đo lường đầu ra và tác động đến mục tiêu. Tuy nhiên, phương thức soạn lập NSNN theo chương trình có hạn chế nhất định: không thể tạo ra chương trình cho các tổ chức để thực hiện; không đảm bảo gắn kết chặt chẽ giữa phân bổ ngành và mục tiêu chiến lược ưu tiên; không gắn kết giữa việc thiết lập chương trình với kế hoạch chi tiêu thường xuyên để sử dụng nguồn lực tài chính công hiệu quả. Bước vào những năm 1980 và 1990, hầu hết các nước phát triển đã thực hiện cải cách quản lý ngân sách hướng vào lập ngân sách theo kết quả đầu ra.
Điểm nổi bậc của cải cách này, là cơ sở cho việc xây dựng bộ khung chung của hệ thống GSĐG bằng một chiến lược tổng thể nhằm đạt được những thay đổi quan trọng trong quản lý và đo lường công việc thực hiện của các cơ quan nhà nước so với mục tiêu, làm cho chi tiêu công hiệu LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 quả, hiệu lực và thích hợp hơn với việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo, tăng trưởng bền vững, giúp cho các nhà tài trợ tin tưởng vào hệ thống quản lý tài chính của chính phủ, qua đó khuyến khích họ ngày càng sử dụng kênh NSNN để hỗ trợ các chương trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Lập ngân sách theo kết quả đầu ra bao gồm nhiều công đoạn: thiết lập mục tiêu, lựa chọn các chỉ số và kết quả hướng tới, giám sát công việc thực hiện, phân tích và báo cáo những kết quả này so với mục tiêu đề ra bằng việc thiết lập hệ thống thông tin quản lý liên quan đến phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính như: các đầu vào, đầu ra, chi phí tài trợ và mối quan hệ giữa đầu ra với đầu vào và những tác động của các yếu tố này đến kết quả mong muốn của chính phủ và phù hợp với mục tiêu chính sách.1: Sơ đồ các yếu tố cơ bản của lập NSNN theo kết quả đầu ra SỰ THÍCH HỢP Các mục tiêu Kết quả chiến lược kinh tế - thực tế HIỆU LỰC xã hội CHI PHÍ THỰC TẾ Đầu ra HIỆU QUẢ Kết quả theo kế Đầu vào hoạch Chi phí Nguồn: Sử Đình Thành (2005), Vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý chi tiêu công của Việt Nam, NXB Tài chính (tr.2: Sơ đồ quản lý nguồn lực của lập NSNN theo kết quả đầu ra Mục tiêu chính sách của chính phủ Lập kế hoạch chiến lược (trong giới hạn nguồn lực cho phép) Kết quả mong đợi Quản lý chương trình Miêu tả mục tiêu chương trình, tiểu chương trình; và báo cáo các chỉ tiêu thực hiện then chốt của chương trình. Lập ngân sách đầu ra Khách hàng của các cơ quan nhà nước + Ảnh hưởng đến cộng đồng. Các đầu ra (chi tiết hoá, cụ thể hoá, đo + Đánh giá hiệu quả.
lường chi phívà số lượng); và liên kết + Phản hồi các đầu ra. đầu ra với các kết quả mong muốn. Những hoạt động công việc của các cơ quan, đơn vị + Sản xuất ra đầu ra LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 Từ cách lập ngân sách theo kết quả đầu ra từng năm một, NSNN được sử dụng chủ yếu để kiểm soát cơ quan quản lý chứ không để bảo đảm thực thi chính sách một cách hiệu quả. Cách làm này không khuyến khích xác lập ưu tiên chi tiêu một cách chiến lược cho một giai đoạn, các chính sách mới có ít cơ hội được đưa vào thực hiện.
Nhận thấy nhược điểm trên, hiện nay, nhiều nước chuyển sang lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) nhằm kết nối chính sách, lập kế hoạch và lập ngân sách phù hợp với năng lực của quốc gia bằng việc lập các Chiến lược ngành trong trung hạn và xác định rõ nhiệm vụ, mục tiêu, kết quả hoạt động. Từ đó, xây dựng ngân sách của ngành nhằm phản ánh những chi phí cần thiết của các chính sách cho các hoạt động được quyết định, lựa chọn ưu tiên để đạt các sản phẩm đầu ra. Với MTEF, càng thấy rõ, các nước đang phát triển cũng như những nước nghèo sẽ có nhiều cơ hội hơn (để nhận được tài trợ nguồn lực) cho việc thực hiện giảm nghèo và thu hẹp chênh lệch thu nhập giữa các tầng lớp dân cư bằng việc cụ thể hoá ưu tiên chính sách thành các Chiến lược, Dự án và Chương trình mục tiêu quốc gia. Tiến trình cải cách này là xu thế tất yếu để các nước nổ lực hơn trong đánh giá thành quả hoạt động.
Có chăng, sự tiếp cận này đến sớm hay trễ là do quyết tâm chính trị của quốc gia nơi áp dụng và mục tiêu hướng đến trong quản lý chi tiêu công.2 Mục tiêu quản lý chi tiêu công (PEM) Nhu cầu cải cách quản trị khu vực công đặt sức ép lớn cho các quốc gia trong chính sách PEM nhằm tạo ra một hệ thống ngân sách hoạt động có hiệu quả. Đó là tuân thủ kỷ luật tài khóa tổng thể, phân bổ và sử dụng hiệu quả nguồn lực dựa trên chiến lược ưu tiên, tính hiệu quả và hiệu lực của các chương trình. Ba cấp độ này là việc tái lập ba chức năng (kiểm soát những nguồn lực công, lập kế hoạch cho sự phân bổ nguồn lực, và quản lý nguồn lực) mà vốn đã được định hướng trong cải cách PEM thời gian qua.