CHƯƠNG 1 TONG QUAN VAN DE NGHIÊN CỨU 1. Các nghiên cứu lý thuyết về dịch vụ hành chính công Trong những năm gần đây lĩnh vực dịch vụ công đã thu hút sự tham gia nghiên cứu của nhiều nhà khoa học, các cuộc hội thảo những bài viết và các công trình nghiên cứu khá phong phú và có chất lượng cao. Sự phát triển của hành chính công nói chung và dịch vụ công trong đó gồm dịch vụ hành chính công nói riêng gắn liền với từng giai đoạn lịch sử, các công trình khoa học nghiên cứu đều có những khuynh hướng tiếp cận khác nhau có thé tổng hợp thành 2 khuynh hướng: Khuynh hướng tiếp cận mô hình hành chính công truyền thống và khuynh hướng tiếp cận mô hình hành chính công mới. Mỗi khuynh hướng đều có những điểm mạnh và điểm yếu song đều phản ánh những nỗ lực của các nhà khoa học nhằm giúp chúng ta phác họa một bức tranh tổng thé về hành chính công, dịch vụ công và dịch vụ hành chính công.
e Khuynh hướng tiếp cận mô hình hành chính công truyền thống Dịch vụ công bao gồm dịch vụ hành chính công gan liền với sự ra đời của Nhà nước tuy nhiên chỉ đến thế kỷ XIX khái niệm này mới được đề cập đến tại các nước phương Tây và khái niệm nay được sử dụng với nhiều cách gọi khác nhau gắn liền với chức năng và thâm quyên hành chính của Nhà nước, những nghiên cứu đầu tiên về hành chính cũng bắt đầu từ thế kỷ XIX đầu thế kỷ XX, trong đó tiêu biểu là C.Ăngghen với tư tưởng về những tác động của chính sách và bộ máy nhà nước đến đời sống kinh tế và toàn bộ đời sống xã hội. Ăngghen đã chỉ ra rằng sự vận động và phát triển của hành chính trong đó có quản lý hành chính nhà nước gắn liền với quá trình sản xuất và lưu thông phân phối sản phâm quy định [dẫn theo Nguyén Dinh Tan, Lê Ngọc Hùng, 2004]. Nhà xã hội học người Pháp E. Ong được coi là một 16 trong những nhà xã hội học sáng lập môn xã hội học.
Sống trong giai đoạn xã hội Pháp có nhiều biến đổi sâu sắc về mặt chính trị, kinh tế, khoa học và kỹ thuật điển hình là cuộc cách mang vô sản đầu tiên trên thế giới, Công xã Paris và sau đó bị đàn áp đẫm máu, cuộc cách mạng công nghiệp diễn ra mạnh mẽ tại Pháp và nhiều cuộc bãi công diễn ra khiến tình trạng xã hội lúc bấy giờ vô cùng hỗn loạn và các mối quan hệ xã hội bị phá vỡ. Vì vậy ông luôn cho rằng xã hội học có nhiệm vụ tìm ra các quy luật xã hội dé từ đó tạo ra trật tự xã hội trong xã hội hiện đại [dẫn theo Lê Ngọc Hùng, 2015]. Sự rỗi loạn trong phân công lao động, khủng hoảng kinh tế, mắt trật tự xã hội và bất ôn xã hội theo ông nguyên nhân là do sự không phù hợp giữa các chính sách hành chính nhà nước với những biến đối xã hội [dẫn theo Nguyễn Dinh Tan, Lê Ngọc Hùng, 2004]. Tuy nhiên, hành chính công chỉ được nghiên cứu một cách độc lập và sâu rộng được bắt đầu bởi Woodrow Wilson (1856 - 1924), tong thống thứ 28 của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, giáo sư chính trị, hành chính, ông được xem là người đặt nền móng cho khoa học hành chính.
Cuốn sách Nghiên cứu vé hành chính công xuất bản năm 1887 được xem như là sự khởi đầu cho các nhà khoa học nghiên cứu hành chính công. Ông đã phân tích ba nội dung cơ bản trong nghiên cứu khoa học hành chính đó là: Lịch sử nghiên cứu khoa học hành chính, đối tượng nghiên cứu của khoa học hành chính, phương pháp nghiên cứu của khoa học hành chính và có sự khác nhau căn bản giữa hoạt động chính trị và hoạt động hành chính trong bộ máy nhà nước. Theo ông nghiên cứu về hành chính công không chỉ tập trung vào van đề nhân sự mà còn phải nghiên cứu những van đề tổ chức và quản lý chung như: Chính phủ phải làm gì để phù hợp với sự phát triển xã hội và làm cách nào Chính phủ có thể hoạt động một cách hiệu quả nhất [dẫn theo Nguyễn Hữu Hải, 2013]. Kế thừa những quan điểm trước đây quan điểm của W.While (1891 - 1958) trong tác phẩm "Nhập môn về nghiên cứu hành chính công" xuất bản năm 1926 đã đưa ra quan điểm về hành chính: Nền hành chính 17 không phải dựa trên luật, tòa án nào mà dựa trên các nguyên tắc quản lý và ông đặc biệt nhắn mạnh đến van dé quản lý nhân sự trong nền hành chính.
Ông cũng là người đầu tiên tiến hành điều tra dư luận xã hội về hoạt động của nền hành chính [Lê Thị Vân Hạnh, 2004, tr. Trong giai đoạn tiếp theo lý thuyết hành chính vẫn hướng đến các nguyên tắc hành chính, đây được xem là giai đoạn phát triển nhất của hành chính công, một trong những nhà nghiên cứu tiêu biểu trong giai đoạn này phải kế đến Mary Parker Follet (1868 - 1933) là nhà lý luận về hành chính và là người đầu tiên đề cập đến chủ nghĩa nhân văn trong tô chức. Theo bà nguồn nhân lực là vấn đề chính trong hoạt động quản lý hiện đại, nghiên cứu của bà tập trung và giải quyết mâu thuẫn giữa các cá nhân. Bà cho rằng quyền lực phải do cá nhân cô gang thì mới có được không phải là món đồ dé có thé ủy quyền hay dé ban phát.
Ngoài ra bà đã thành công đưa hành chính công tiếp cận đến hàn vi thay cho các tiếp cận tĩnh trước đây. Trong giai đoạn này tiêu biéu còn có Henri Fayol (1841- 1925), ông đã đưa ra một số nguyên tắc quản lý hành chính chung gồm có: (1) Thống nhất chỉ huy; (2) Nguồn thông tin phải được phô biến trên kênh chính thức; (3) sự kiểm soát có giới hạn; (4) Quyền lực tập trung; (5) trách nhiệm với các hoạt động. Các nghiên cứu này đều hướng tới việc đưa ra những nguyên tắc hành chính nhất định và chỉ chú trọng đến các các vị trí cấp cao nhất trong bộ máy t6 chức hành chính [Lê Thị Vân Hạnh, 2004]. Bên cạnh các tác giả trên còn phải kế đến sự đóng góp tiêu biểu của F.
Cũng theo hướng tiếp cận quản lý, Max Weber (1864-1920), nhà xã hội học người Đức, đại diện tiêu biểu cho lý thuyết hành động xã hội, ông là người 18 đầu tiên đưa ra lý thuyết về tổ chức hành chính kiểu nhiệm sở "lý tưởng" (Bureaucracy) trong tác phẩm "Kinh tế và xã hội" xuất bản lần đầu tiên vào năm 1921. Ông đưa ra ba mô hình quyền lực cơ bản: Quyền lực sùng bái, quyền lực truyền thống và quyền lực duy lý và theo ông bộ máy hành chính phải quản lý dựa vào quyên lực duy lý, loại quyền lực này được chia thành hai loại là quyền lực pháp lý và quyền lực chuyên môn. Một tổ chức hành chính lý tưởng là khi người có quyền lực chuyên môn đồng thời là người có quyền lực pháp lý [dẫn theo Nguyễn Đình Tắn, Lê Ngọc Hùng, 2004]. Những nghiên cứu của ông cho thấy bộ máy hành chính dé hoạt động hiệu qua thì không chỉ là sự chuyên môn hóa mà còn cần phải có sự minh bạch, đạo đức công vụ và hành vi ứng xử của cách thành viên trong bộ máy hành chính trong quá trình làm việc và ông cũng cho thấy ưu điểm của tổ chức hành chính là tạo ra hiệu quả kinh tế cao hơn so với các tổ chức xã hội khác.
Nghiên cứu về bộ máy hành chính (bộ máy quan liêu) đáng chú ý và có ảnh hưởng hơn cả là nghiên cứu về đặc trưng và những yếu tố bất thường của bộ máy hành chính của nhà xã hội học người Mỹ R. Theo ông các cơ quan hành chính được sắp xếp theo một hệ thống thứ bậc và được gắn với thâm quyên, trách nhiệm nhất định. Bên cạnh việc chỉ ra những đặc trưng về cấu trúc của bộ máy hành chính ông đã chỉ ra những hoạt động bất thường trong bộ máy hành chính đó là những áp lực nặng nề buộc các thành viên trong tô chức dat được mục tiêu dé ra nhằm đảm bảo trật tự,tin cậy và kỷ luật. Những quy định nghiêm ngặt, cứng nhắc, hình thức và máy móc của bộ máy hành chính khiến cho công chức trong bộ máy hành chính hành động thường dé dat, bảo thủ và dé dẫn đến những hành vi lệch chuẩn xã hội mà cụ thé là hành vi tham những.
Qua phân tích một số quan điểm của các tác giả tiêu biểu chúng ta thay rằng khuynh hướng tiếp cận hành chính công truyền thống chủ yếu đề cập đến hiệu quả và tính kinh tế của tổ chức. Các mô hình nghiên cứu đều hướng đến khắc phục những mặt hạn chế bên trong của tổ chức như sự chuyên môn hóa 19 chức năng, hệ thống thang bảng lương xuất phát từ lợi ích kinh tế và thúc day nhân viên làm việc hiệu quả, nguyên tắc hành chính nhằm hoàn thiện mô hình hành chính lý tưởng. Thực tế, mục tiêu của hành chính công là hướng đến hiệu quả hơn và kinh tế hơn tuy nhiên như vậy chưa đủ bởi ngoài các mục tiêu trên thì hành chính công còn bổ sung thêm các mục tiêu khác như công bằng xã hội, dân chủ. Hành chính công truyền thống là mô hình quản lý khép kín liên quan đến chức năng hành pháp của chính phủ với các mối quan hệ trong tổ chức mà chưa quan tâm đến mối quan hệ hành chính công với xã hội và công dân.
© Khuynh hướng tiếp cận mô hình hành chính công mới Hành chính công mới ra đời vào thập niên 60 của thế kỷ XX với sự khởi xướng bắt đầu bởi H. Simon (1916-2001) nhà kinh tế học, xã hội học và tâm lý học người Mỹ, là một trong những nhà khoa học xã hội có ảnh hướng lớn nhất của thế kỷ XX. Ông đã giành nhiều giải thưởng danh giá trong đó đặc biệt là giải Nobel về kinh tế vì nghiên cứu tiên phong của ông về quá trình ra quyết định trong các tô chức kinh tế (1978). Công trình nghiên cứu khoa học này là sự kết hợp liên ngành giữa xã hội học, tâm lý học, chính trị học và kinh té hoc.
La cha đẻ của thuyết hành vi hành chính trong tác pham "hành vi hành chính" xuất bản năm 1947.