CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN Khi tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến nội dung của đề tài, tác giả chia nội dung các công trình đã công bố trước đó ở trong và ngoài nước theo 03 nhóm nội dung cơ bản như sau: - Nghiên cứu lý do sử dụng và sự phát triển của hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển KCHT nói chung và KCHT GTĐB nói riêng. - Nghiên cứu các nhân tố thành công và rủi ro của các dự án KCHT nói chung và KCHT GTĐB nói riêng thực hiện theo hình thức PPP và bài học kinh nghiệm. - Nghiên cứu thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển KCHT nói chung và KCHT GTĐB nói riêng. Nghiên cứu lý do sử dụng và sự phát triển của hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng nói chung và kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ nói riêng 1.
Lý do sử dụng hình thức đối tác công tư Các nước trên thế giới đang ngày càng nhận thức được sự cần thiết phải sử dụng hình thức đối tác công tư (Public Private Partnerships - PPP) cho phát triển KCHT [52]. Tại sao hình thức đối tác công tư lại được các nước chọn để cung cấp KCHT? Kết cấu hạ tầng được xem là hàng hóa công, trách nhiệm cung cấp nó thuộc về khu vực Nhà nước. Tuy nhiên, vấn đề chi phí nợ công cao, những hạn chế của ngân sách Nhà nước và nhu cầu ngày càng tăng về cung cấp KCHT đã khiến nhiều Chính phủ không có sự lựa chọn nào khác ngoài việc tận dụng khả năng và tài chính của khu vực tư nhân thông qua hình thức PPP. Các dự án KCHT thường đòi hỏi nguồn vốn lớn và nhu cầu phát triển cao.
Nếu Nhà nước đầu tư toàn bộ thì chi phí cho các dự án KCHT sẽ tạo ra gánh nặng cho ngân sách Nhà nước. Áp dụng hình thức PPP giúp Nhà nước giải quyết thiếu hụt ngân sách đồng thời tăng cơ hội kinh doanh cho khu vực tư nhân [106]. Như vậy, sự hạn chế về khả năng tài chính của Chính phủ cùng với những áp lực cho Chính phủ về nhu cầu đô thị hóa ngày càng tăng, nhu cầu sửa chữa những KCHT đã được xây dựng lâu năm, nhu cầu mở rộng mạng lưới dịch vụ và nhu cầu 6 đem lại dịch vụ ở những nơi chưa được cung cấp hoặc đã được cung cấp nhưng chưa đầy đủ dẫn đến cần thiết phải sử dụng hình thức PPP để huy động nguồn vốn tư nhân vào phát triển KCHT. Trong nghiên cứu của mình, Li [124] tổng kết có 09 lý do chính giải thích cho sử dụng hình thức PPP: (i) áp lực phát triển kinh tế đòi hỏi nhiều KCHT hơn; (ii) áp lực chính trị; (iii) áp lực xã hội của KCHT nghèo nàn; (iv) khuyến khích tư nhân; (v) thiếu vốn của Chính phủ; (vi) sự không hiệu quả do độc quyền và thiếu sự cạnh tranh; (vii) cần có chất lượng dịch vụ cao; (viii) tránh đầu tư công; (ix) thiếu kỹ năng kinh doanh và tạo ra lợi nhuận của khu vực Nhà nước.
Cheung và các cộng sự, Ismail [67], [115] đã sử dụng kết quả nghiên cứu của Li (2003) để đánh giá mức độ quan trọng của các lý do thông qua nhận thức ở các nước Australia, Hồng Kong, United Kingdom và Malaysia (Bảng 1.1: Các lý do sử dụng hình thức PPP tổng hợp từ các nghiên cứu đã công bố Thứ United Lý do sử dụng Australia Hongkong Malaysia tự Kingdom Áp lực phát triển kinh tế 1 đòi hỏi nhiều kết cấu hạ x x x x tầng hơn 2 Áp lực chính trị Áp lực xã hội của kết cấu 3 hạ tầng nghèo nàn 4 Khuyến khích tư nhân x x 5 Thiếu vốn của Chính phủ x x Sự không hiệu quả do độc 6 quyền và thiếu sự cạnh x tranh Cần có chất lượng dịch vụ 7 x x cao 8 Tránh đầu tư công x Thiếu kỹ năng kinh doanh 9 và tạo ra lợi nhuận của khu vực Nhà nước Nguồn tổng hợp: Li (2003); Cheung (2009b); Ismail (2014) 7 Ngoài ra, những lợi ích mà đầu tư theo hình thức PPP mang lại cũng là lý do giải thích cho việc sử dụng hình thức này. Sự phát triển của hình thức đối tác công tư (PPP) Trong những thập kỷ qua, hình thức PPP đã trở thành công cụ cho cung cấp KCHT ở cả các nước đã và đang phát triển. Các nước có nhiều kinh nghiệm về hình thức PPP gồm: Australia, Germany, Hungary, Italy, Japan, Korea, Spain, The USA và The UK [95]. Trong đó, The UK được xem là nước có nhiều trải nghiệm nhất.
Sự tham gia đầu tư của khu vực tư nhân bắt nguồn vào thế kỷ 18 trong xây dựng kênh đào Suez, đường sắt Trans-Siberian, cũng như kênh rạch, đường cao tốc, đường sắt ở Châu Âu, tiếp đó là Châu Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản [180]. Đến đầu những năm 90, có một sự gia tăng đáng kể sự quan tâm của Chính phủ các nước trên toàn thế giới trong hợp tác với khu vực tư nhân để phát triển hệ thống KCHT giao thông đáng tin cậy và hiệu quả [92]. Hình thức đối tác công tư được sử dụng ở nước Anh lần đầu tiên vào năm 1992 với hình thức “sáng kiến tài chính tư nhân” (PFI - Private Financing Initiative) để thực hiện KCHT bằng cách để cho khu vực tư nhân đầu tư, xây dựng và vận hành dự án theo hợp đồng kéo dài từ 25 đến 30 năm. Kết quả cho thấy PFI chiếm 10 - 14% tổng đầu tư hàng năm của Anh vào các dịch vụ công [136].
Các nước phát triển ở Châu Âu, Mỹ và Australia, hình thức đối tác công tư được sử dụng hiệu quả để thực hiện các dự án giao thông và xây dựng [69]. Ở nhiều nước Châu Âu, số lượng các hợp đồng dự án PPP tăng gấp hai, ba thậm chí bốn lần mỗi năm với 1300 hợp đồng dự án tương ứng với 250 tỷ Euro giai đoạn 1990 – 2009 [38]. Trong thời gian từ năm 1990 đến năm 2012, 54,3 tỷ đô la đã được đầu tư vào hơn 96 dự án KCHT giao thông ở Mỹ [159]. 8 Tiếp theo sự thành công của hình thức đối tác công tư ở các nước phát triển, Chính phủ các nền kinh tế đang phát triển cũng cho thấy sự quan tâm đặc biệt đến PPP trong chính sách của mình để khắc phục sự thiếu hụt đầu tư trong giao thông.
Từ năm 1991 đến năm 2015, hình thức đối tác công tư được các nước đang phát triển đẩy mạnh thực hiện với tham vọng phát triển cầu, đường, sân bay… Trong vòng 25 năm, các cam kết đầu tư đã đạt được 1,5 nghìn tỷ đô la cho hơn 5.000 dự án KCHT ở 121 nước có thu nhập thấp và trung bình [187]. Như vậy, hình thức đối tác công tư đã ra đời rất lâu ở các nước phát triển và giai đoạn hiện nay đang đẩy mạnh ở các nước đang phát triển trong đó có Việt Nam. Với đặc điểm của KCHT giao thông nói chung và KCHT GTĐB nói riêng, sự thiếu hụt tài chính của Chính phủ cùng với những lợi ích mà hình thức PPP mang lại thì hình thức này đang là lựa chọn tất yếu cho các nhà hoạch định chính sách trong thực hiện các dự án KCHT. Hình thức PPP tạo điều kiện để Chính phủ tận dụng nguồn vốn của khu vực tư nhân và kỹ năng cũng như khả năng quản lý của họ.
Nghiên cứu các nhân tố thành công và rủi ro của các dự án kết cấu hạ tầng thực hiện theo hình thức PPP và bài học kinh nghiệm được rút ra 1. Các nhân tố thành công, rào cản đối với các dự án thực hiện theo hình thức PPP và bài học kinh nghiệm Xác định và phân tích các nhân tố thành công của dự án thực hiện theo hình thức PPP nhận được sự chú ý của rất nhiều nhà nghiên cứu trong bối cảnh các nước khác nhau (Bảng 1. Điều này thể hiện tầm quan trọng của những yếu tố quyết định sự thành công của dự án. Những nghiên cứu này giúp tạo ra nền tảng đảm bảo cho Nhà nước đưa ra được các chính sách khuyến khích, hỗ trợ sự hoạt động và phát triển của thị trường PPP, đảm bảo cho sự thực hiện thành công các dự án PPP trong tương lai.
Qiao và các cộng sự [157] khi nghiên cứu các nhân tố thành công của các dự án PPP ở Trung quốc đã xác định được 27 nhân tố và phân thành 06 nhóm theo các giai đoạn dự án: “giai đoạn đánh giá sơ bộ; giai đoạn đấu thầu; giai đoạn cho phép thực hiện; giai đoạn xây dựng; giai đoạn vận hành và giai đoạn chuyển giao”. Ở Anh, 05 nhóm với 18 nhân tố được xác định bởi Li và các cộng sự [126]: “đấu thầu có hiệu quả; khả năng thực hiện dự án PPP; bảo lãnh của Chính phủ; điều kiện kinh tế thuận lợi và thị trường tài chính sẵn có”. Nghiên cứu của Li và các cộng sự 9 (2005) được nhiều người kế thừa và vận dụng vào khảo sát 18 nhân tố này trong bối cảnh các nước khác nhau như Cheung và các cộng sự nghiên cứu ở Hồng Kong và Trung Quốc [70]; Chou và các cộng sự nghiên cứu ở Taiwan [72]; Babatunde nghiên cứu ở Nigeria [51]; Ismail nghiên cứu ở Malaysia [113]. Trên cơ sở xem xét quan điểm của các chuyên gia Trung Quốc, Chan và các cộng sự [62] sử dụng kỹ thuật phân tích nhân tố và xác định được 18 nhân tố, phân thành 05 nhóm: “môi trường vĩ mô ổn định; chia sẻ trách nhiệm giữa Nhà nước và tư nhân; quá trình đấu thầu minh bạch và hiệu quả; môi trường xã hội và chính trị ổn định; kiểm soát đúng đắn của Chính phủ”.
Osei-Kyei và cộng sự [146] xem xét và phân tích các nhân tố thành công thông qua các nghiên cứu từ năm 1990 đến năm 2013 và phát hiện 03 nhân tố thành công quan trọng nhất là “sự hỗ trợ chính trị; phân bổ và chia sẻ rủi ro thích hợp; tập đoàn tư nhân mạnh”. Khi nghiên cứu về mối quan hệ giữa các nhân tố thành công, Shi Shiying và các cộng sự [163] đã bổ sung thêm 04 nhân tố “thủ tục chuẩn hóa cho các dự án PPP; kinh nghiệm thực hiện dự án PPP của khu vực tư nhân, khả năng tài chính của khu vực tư nhân, giá dịch vụ hợp lý” ngoài 25 nhân tố tổng hợp từ các nghiên cứu trước đó thành 29 nhân tố tương ứng với 4 nhóm: “đặc điểm và khả năng của Nhà nước; đặc điểm của khu vực tư nhân; đặc điểm của người sử dụng; môi trường hợp tác và đặc điểm của quá trình”.