CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG TÁC SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC 1. Những vấn đề chung về văn bản quản lý nhà nước 1. Một số khái niệm 1. Khái niệm văn bản Văn bản được sử dụng trong tất cả các lĩnh vực khác nhau trong đời sống xã hội với những nội dung và mục đích khác nhau.
Chính vì vậy, văn bản là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học, qua các góc độ khác nhau vì thế khi nghiên cứu về văn bản, mỗi ngành khoa học đều đưa ra khái niệm văn bản phù hợp với góc độ nghiên cứu của mình. Dưới góc độ hành chính học, trong cuốn sách Lý luận và phương pháp công tác văn thư, tác giả Vương Đình Quyền nhận định rằng “Văn bản là khái niệm dùng để chỉ công văn giấy tờ hình thành trong hoạt động của cơ quan tổ chức”, còn dưới góc độ văn bản học thì “Văn bản được hiểu là vật mang tin được ghi bằng kí hiệu ngôn ngữ nhất định” [29; 45-47]. Dưới góc độ ngôn ngữ học, tác giả Lê A và Đinh Thanh Huệ cho rằng “Văn bản là sản phẩm lời nói ở dạng chữ viết của hoạt động giao tiếp mang tính hoàn chỉnh về hình thức, trọn vẹn về nội dung nhằm đạt tới một số giao tiếp nào đó. Nhìn chung, văn bản theo nghĩa rộng được hiểu là một công cụ để ghi lại và truyền đạt thông tin, quyết định từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng một ký hiệu hoặc ngôn ngữ nhất định.
Theo quan niệm, mọi giấy tờ, tài liệu, sách vở và kể cả các loại khẩu hiệu, câu đối, băng ghi âm,… đều được coi là văn bản vì đây là một phương tiện ghi nhận và truyền đạt các thông tin. Văn bản theo nghĩa hẹp được hiểu là các tài liệu, giấy tờ được sử dụng trong hoạt động của cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức quần chúng, tổ chức kinh tế,…hoặc tài liệu cá nhân có giá trị pháp lý, xã hội nhất định. Khái niệm văn bản quản lý Nhà nước Từ những quan niệm về văn bản trên, có thể hiểu văn bản quản lý nhà nước là một loại công cụ để ghi nhận những quy tắc pháp lý của cơ quan nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành theo một trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và mang tính quyền lực. Tuy nhiên, hiện nay khái niệm văn bản QLNN còn có nhiều cách hiểu khác nhau.
Trong cuốn sách Lý luận và phương pháp công tác văn thư, tác giả Vương Đình Quyền cho rằng “Văn bản quản lý Nhà nước là văn bản mà các cơ quan Nhà nước dùng 11 Luan van để ghi chép, truyền đạt các quyết định quản lý và các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý theo đúng thể thức, thủ tục và thẩm quyền luật định. Trong cuốn Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước, tác giả Nguyễn Văn Thâm định nghĩa văn bản QLNN như sau: “Văn bản quản lý nhà nước thể hiện ý chí, mệnh lệnh của cơ quan nhà nước đối với cấp dưới. Đó là hình thức để cụ thể hóa luật pháp, là phương tiện để điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý của nhà nước. Văn bản quản lý là nước do cơ quan nhà nước ban hành và sửa đổi theo luật định.
Tóm lại, có thể hiểu văn bản quản lý Nhà nước là những quyết định và thông tin quản lý thành văn (được văn bản hóa) do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân. Đặc điểm của văn bản quản lý Nhà nước Thứ nhất, chủ thể ban hành văn bản quản lý nhà nước do các cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền soạn thảo và ban hành. Thứ hai, nội dung văn bản quản lý nhà nước chứa quyết định quản lý và thông tin quản lý. Thứ ba, văn bản quản lý nhà nước được ban hành theo thủ tục do pháp luật quy định.
Thủ tục ban hành văn bản pháp luật là cách thức, trình tự mà các chủ thể có thẩm quyền cần phải tiến hành khi ban hành văn bản pháp luật. Thứ tư, mục đích ban hành văn bản quản lý nhà nước được ban hành nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nhà nước giữa các cơ quan nhà nước với nhau và giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân. Chức năng của văn bản quản lý nhà nước 1. Chức năng thông tin Đây là chức năng tổng quát phổ biến nhất của tất cả các loại văn bản đặc biệt là văn bản quản lý giúp các cơ quan thu nhận các tin cần thiết cho hoạt động quản lý, đánh giá các thông tin thu được qua các hệ thống truyền đạt thông tin khác.
Các hình thức ghi tin và truyền đạt thông tin hiện nay rất phong phú tuy vậy trong hoạt động quản lý văn bản vẫn là phương tiện chủ yếu. Truyền đạt thông tin quản lý qua văn bản được xem là hình thức thuận lợi và đáng tin cậy nhất. Để đảm bảo chức năng thông tin, phải quan tâm đến khả năng tiếp cận thông tin qua văn bản thuận lợi hay không; những 12 Luan van thông tin đó được sử dụng như thế nào? Đặc biệt đóng một vai trò quan trọng là sự ghi chép và truyền đạt thông tin theo phương pháp kết hợp văn bản với kỹ thuật truyền thông hiện đại. Hiện nay người ta có thể truyền qua vô tuyến không chỉ nội dung mà cả hình thức một văn bản quản lý (fax).
Chức năng quản lý Chức năng này xuất hiện khi văn bản được sử dụng để thu thập thông tin, ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định quản lý vì các thông tin trong văn bản chính là những căn cứ để các cơ quan đề ra các quyết định quản lý. Văn bản cũng là phương tiện để các cơ quan có thể tổ chức, điều hành và nắm được tình hình và kết quả thực hiện các quyết định quản lý của mình. Để đảm bảo chức năng quản lý, văn bản phải đảm bảo được khả năng thực thi của cơ quan nhận được (tính hiệu quả khả thi của văn bản ). Từ góc độ chức năng quản lý, văn bản quản lý hành chính nhà nước gồm 2 loại: • Những văn bản là cơ sở tạo nên tính ổn định của bộ máy lãnh đạo và quản lý (xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn vị trí của mỗi cơ quan cơ quan; xác lập mối quan hệ, điều kiện hoạt động).
• Những văn bản giúp cho cơ quan quản lý hành chính nhà nước tổ chức các hoạt động cụ thể theo quyền hạn của mình (quyết định, chỉ thị, thông báo, công văn, báo cáo,…) 1. Chức năng pháp lý Đây chính là cơ sở pháp lý để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể trong quản lý hành chính nhà nước (văn bản ghi lại và truyền đạt các quy phạm pháp luật và các quyết định hành chính). Ngoài ra, tùy thuộc vào từng loại văn bản, chức năng pháp lý còn thể hiện trong việc xác lập mối quan hệ giữa các cơ quan thuộc bộ máy quản lý hành chính nhà nước, giữa hệ thống quản lý với hệ thống bị quản lý. Để đảm bảo chức năng pháp lý, cần xem việc xây dựng các văn bản quản lý hành chính là một bộ phận hữu cơ của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, khi xây dựng và ban hành phải chuẩn mực.
Các văn bản thể hiện tính chất pháp lý không giống nhau, có những văn bản chỉ mang tính thông tin quản lý thông thường, có những loại mang tính chất cưỡng chế thực hiện. Chức năng văn hóa Xem xét văn bản dưới quan điểm văn hóa cho thấy chúng cũng là sản phẩm sáng tạo của con người được hình thành trong quá trình lao động và cải tạo thế giới. Văn bản góp phần quan trọng ghi lại và truyền bá cho mọi tầng lớp cho các thế hệ mai sau những truyền thống văn hóa quý báu của đất nước. Thông qua văn bản người ta có thể thấy được các hoạt động văn hóa xã hội truyền thống và bản sắc văn hóa của mỗi dân tộc, mỗi quốc gia qua các giai đoạn lịch sử.
Qua văn bản, người ta cũng có thể nhận biết trình độ văn hóa, trình độ quản lý, trình độ giao tiếp của các cơ quan, của người soạn thảo ra văn bản. Vai trò của văn bản quản lý nhà nước Thứ nhất, văn bản đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý Trong hoạt động của các cơ quan, đơn vị, nhu cầu phục vụ về thông tin rất lớn, đa dạng và biến đổi. Thông qua văn bản, có thể thu thập rất nhiều thông tin cần thiết đó là các thông tin về chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước liên quan đến mục tiêu, phương hướng hoạt động của cơ quan, nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động cụ thể của từng cơ quan, đơn vị; quan hệ công tác giữa các cơ quan, đơn vị với nhau. Nếu văn bản thiếu thông tin, không cụ thể về trách nhiệm sẽ không đảm bảo được việc truyền đạt nội dung tới người đọc, cũng như khó khăn cho việc quản lý.
Thứ hai, văn bản là phương tiện truyền đạt các quyết định quản lý Văn bản được sử dụng như một phương tiện thu thông tin và ban hành truyền đạt thông tin để tổ chức duy trì, điều hành hoạt động quản lý. Các quyết định được thể chế hóa thành văn bản sẽ truyền đạt tới các đối tượng có liên quan, đây là vai trò cơ bản của văn bản quản lý nhà nước. Thứ ba, văn bản là phương tiện kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ máy lãnh đạo và quản lý Các thông tin trong văn bản là cơ sở quan trọng giúp cho các nhà lãnh đạo tổ chức tốt công việc của mình, kiểm tra cấp dưới theo yêu cầu của quá trình lãnh đạo, điều hành. Văn bản là cơ sở để kiểm tra việc ra quyết định của cấp dưới theo hệ thống quản lý của từng ngành, là phương tiện truyền đạt đầy đủ, chính xác đến mọi đối tượng cần thiết nhằm tạo nên tính ổn định cho hoạt động của cơ quan, tổ chức mình nói riêng và các cơ quan, tổ chức khác trong bộ máy nhà nước nói chung.