Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG CHỨC VÀ SỬ DỤNG CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Một số vấn đề lý luận về công chức Hành chính nhà nước và công chức Hành chính nhà nước cấp huyện 1. Khái niệm công chức, công chức Hành chính nhà nước Công chức là một bộ phận quan trọng của nền hành chính nhà nước, đảm bảo cho nền hành chính hoạt động thông suốt, thống nhất, có hiệu lực, hiệu quả. Công chức là một thuật ngữ được phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới.
Đây là khái niệm phản ánh đặc sắc riêng của nền công vụ và tổ chức bộ máy nhà nước của mỗi quốc gia. Vì vậy, khái niệm công chức được hiểu không hoàn toàn giống nhau ở các quốc gia, thậm chí trong phạm vi mỗi quốc gia thì quan niệm về công chức cũng khác nhau qua các thời kỳ. Cộng hóa Pháp, định nghĩa: “Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc tại các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nước tổ chức, bao gồm cả trung ương và địa phương nhưng không kể đến các công chức địa phương thuộc các hội đồng thuộc địa phương quả lý”[19, tr. Nhật Bản, công chức được phân thành hai loại chính, gồm công chức nhà nước và công chức địa phương: “Công chức nhà nước gồm những người được nhậm chức trong bộ máy của chính phủ trung ương, ngành tư pháp, quốc hội, quân đội, trường công và bệnh viện quốc lập, xí nghiệp và đơn vị sự nghiệp quốc doanh được lĩnh lương của ngân sách nhà nước.
Công chức địa phương gồm những người làm việc và lĩnh lương từ tài chính địa phương”[19, tr. Trung Quốc, khái niệm công chức được hiểu là: “Công chức nhà nước là những người công tác trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp, trừ 10 Luan van nhân viên phục vụ”[19, tr. Công chức gồm hai loại: “Công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực nhà nước. Các công chức này bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều hành của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật tổ chức của chính quyền các cấp” [19, tr.
“Công chức nghiệp vụ là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào điều lệ công chức. Họ chiếm tuyệt đại đa số công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành các chính sách và pháp luật” [19, tr. Ở Việt Nam, khái niệm công chức lần đầu tiên được nêu ra trong Sắc lệnh 76/SL ngày 25/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, ban hành “Quy chế công chức”. Theo quy chế này, công chức được hiểu là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ ở trong hay ngoài nước, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định.
Như vậy, công chức chủ yếu là những người làm việc trong bộ máy nhà nước ở trung ương. Đội ngũ cán bộ đoàn thể, những người làm việc trong bộ máy chính quyền địa phương không phải tất cả đều là công chức thuộc phạm vi điều chỉnh của Sắc lệnh 76/SL. Tuy nhiên, do hoàn cảnh chiến tranh nên Quy chế công chức theo Sắc lệnh này không được thực hiện đầy đủ và trong thực tế thời gian này thường dùng khái niệm cán bộ để chỉ những người làm việc trong biên chế nhà nước nói chung. Những năm đầu của thập kỷ 80, khái niệm công chức được xác định lại theo Nghị định số 169/NĐ-HĐBT ngày 20/5/1985 của Hội đồng Bộ trưởng.
Điều 1, nghị định này quy định: công chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp. 11 Luan van Luật cán bộ, công chức được Quốc hội thông qua ngày 13/11/2008 quy định: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp Tỉnh, cấp Huyện, trong cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. Theo Nghị định số 06/2010/NĐ-CP, ngày 25/01/2010 của Chính phủ về việc quy định những người là công chức. căn cứ xác định công chức như sau: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước hoặc được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật, làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội và bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập.
Cách quy định theo Luật cán bộ, công chức năm 2008 và Nghị định 06/2010 của Chính phủ thì công chức được xác định có phạm vi, đối tượng rộng bao gồm cả công chức trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị xã hội, cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân. Tuy nhiên, cách quy định này vẫn chưa thật sự hợp lý vì hoạt động của công chức luôn gắn với quyền lực nhà nước và pháp luật. Còn các hoạt động của những người làm việc trong tổ chức chính trị - xã hội về 12 Luan van nguyên tắc chung đều phải chấp hành pháp luật của Nhà nước nhưng hoạt động của họ lại chủ yếu dựa vào điều lệ, thể chế của các tổ chức đó, tuy rằng hoạt động của các tổ chức đó cũng đều phải tuân thủ pháp luật. Đối với một số nước trên thế giới công chức được hiểu là một bộ phận quan trọng trong hệ thống chính quyền hành pháp, còn nền hành chính Việt Nam công chức không chỉ được hiểu nằm trong hệ thống chính quyền hành pháp, chưa quy định rõ công chức HCNN, công chức được hiểu ở phạm vi rộng.
Để có cơ sở xác định công chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện thì cần phải xác định công chức HCNN. Từ những vấn đề lý luận về công chức ở nước ta và một số nước trên thế giới như đã nêu trên, tác giả cho rằng: Công chức HCNN là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật, làm việc trong các cơ quan HCNN từ Trung ương đến cơ sở. Khái niệm công chức HCNN cấp huyện Huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện) là cấp thứ 3 trong 4 cấp quản lý hành chính của bộ máy HCNN từ Trung ương đến cơ sở. Công chức HCNN cấp huyện là một bộ phận của công chức HCNN hoạt động trong các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện.
Như vậy công chức HCNN cấp huyện chính là công chức làm việc trong các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện. Từ những vấn đề lý luận trên đây, tác giả cho rằng: Công chức HCNN cấp huyện là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật, làm việc trong các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện. Khái niệm sử dụng công chức HCNN, sử dụng công chức HCNN cấp huyện Công chức HCNN là một bộ phận của nguồn nhân lực xã hội. Sử dụng công chức cũng là sử dụng một bộ phận của nguồn lực xã hội, là quá trình tác động của chủ thể quản lý nhà nước nhằm phát huy khả năng của công chức trong thực thi công vụ, đảm bảo thực hiện các yêu cầu về quản lý HCNN; là quá trình kết hợp sức lao động của công chức HCNN và các công cụ, phương tiện tác động trên mọi mặt đời sống xã hội theo quy định của pháp luật để thực hiện tốt hai chức năng hành chính nhà nước là chức năng quản lý hành chính và chức năng cung cấp dịch vụ công nhằm đảm bảo duy trì sự ổn đỊnh và phát triển của xã hội.
Từ những vấn đề lý luận trên, tác giả cho rằng: Sử dụng công chức HCNN là quá trình tác động của chủ thể quản lý HCNN đối với công chức làm việc trong các cơ quan HCNN, nhằm phát huy khả năng thực thi công vụ của công chức thực hiện tốt chức năng quản lý hành chính nhà nước và cung cấp dịch vụ công, đảm bảo duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. UBND cấp huyện là một cấp CHNN trong hệ thống bốn cấp HCNN của nước ta. Sử dụng công chức HCNN cấp huyện là sử dụng một bộ phận của đội ngũ công chức HCNN, bộ phận đó làm việc trong các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện. Từ những vấn đề lý luận trên, tác giả cho rằng: Sử dụng công chức HCNN cấp huyện là quá trình tác động của lãnh đạo UBND cấp huyện và thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc BND huyện đối với công chức làm việc trong các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, nhằm phát huy khả năng thực thi công vụ của công chức thực hiện tốt chức năng quản lý hành chính nhà nước và cung cấp dịch vụ công theo thẩm quyền theo quy định của pháp luật, đảm bảo duy trì sự ổn đinh và phát triển xã hội trên địa bàn cấp huyện.
Vai trò và sự cần thiết phải sử dụng công chức HCNN cấp huyện 1. Vai trò của công chức HCNN cấp huyện Nghị định 37/2014//NĐ-CP ngày 05/05/2014 của Chính phủ đã quy định thống nhất chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện trên toàn quốc.