Nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất đối với nhà nước tại Việt Nam hiện nay

Bài viết phân tích nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất đối với nhà nước tại Việt Nam hiện nay, bao gồm các quy định pháp luật liên quan và thực tiễn áp dụng.

• Tác giả: Nguyễn Thị Thu Hà
• Người hướng dẫn: PGS.TS Nguyễn Cúc
• Trường học: Học Viện Chính Trị Khu Vực I
• Chuyên ngành: Luật đất đai
• Đề tài: Nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất với nhà nước tại Việt Nam
• Loại tài liệu: Luận án
• Năm xuất bản: 2019

Mục lục chi tiết

• Phần mở đầu
• 1. CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT CỦA LUẬN ÁN
• 1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
• 1.2. Các công trình nghiên cứu khoa học liên quan đến những vấn đề lý luận nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước của người sử dụng đất
• 2. CHƯƠNG 2: LÝ LUẬN VỀ NGHĨA VỤ TÀI CHÍNH CỦA NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT VÀ VỀ PHÁP LUẬT NGHĨA VỤ TÀI CHÍNH CỦA NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT ĐỐI VỚI NHÀ NƯỚC
• 3. CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ ĐÁNH GIÁ VIỆC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ NGHĨA VỤ TÀI CHÍNH CỦA NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT ĐỐI VỚI NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
• 4. CHƯƠNG 4: ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ NGHĨA VỤ TÀI CHÍNH CỦA NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT ĐỐI VỚI NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
• Danh mục tài liệu tham khảo

Tóm tắt

I. Tính cấp thiết của nghiên cứu

Nghiên cứu về nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất với Nhà nước tại Việt Nam là rất cần thiết. Đất đai không chỉ là tài sản công mà còn là nguồn lực quan trọng cho sự phát triển kinh tế. Việc quản lý và khai thác hiệu quả đất đai phụ thuộc vào các quy định pháp luật hiện hành. Đặc biệt, nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất đối với Nhà nước cần được hoàn thiện để đảm bảo công bằng và hiệu quả trong việc thu ngân sách từ đất. Theo Nghị quyết số 19-NQ/TW, việc hoàn thiện pháp luật về tài chính đất đai là một trong những nhiệm vụ quan trọng trong quá trình đổi mới kinh tế. Điều này không chỉ giúp tăng cường nguồn thu ngân sách mà còn đảm bảo quyền lợi cho các chủ thể trong quan hệ đất đai.

1.1. Vai trò của tài chính đất đai

Tài chính đất đai đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý và sử dụng đất. Nó không chỉ là công cụ để thu ngân sách mà còn là phương tiện để điều tiết thị trường đất đai. Người sử dụng đất có nghĩa vụ thực hiện các khoản thuế, phí liên quan đến đất đai, từ đó tạo ra nguồn thu cho Nhà nước. Tuy nhiên, thực trạng hiện nay cho thấy nhiều bất cập trong việc xác định nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất. Việc thiếu minh bạch trong quy định và thực thi pháp luật dẫn đến tình trạng thất thu ngân sách. Cần có những giải pháp cụ thể để hoàn thiện quy định về nghĩa vụ tài chính nhằm đảm bảo tính công bằng và hiệu quả trong quản lý đất đai.

II. Thực trạng pháp luật về nghĩa vụ tài chính

Pháp luật hiện hành về nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất đối với Nhà nước còn nhiều hạn chế. Các quy định về xác định nghĩa vụ tài chính như loại đất, đơn giá, và thuế suất chưa được hoàn thiện. Theo báo cáo của Kiểm toán Nhà nước, nhiều địa phương gặp khó khăn trong việc xác định nghĩa vụ tài chính chính xác, dẫn đến tình trạng thất thu ngân sách. Hơn nữa, việc áp dụng pháp luật không đồng nhất giữa các cơ quan quản lý đất đai và cơ quan thuế cũng là một nguyên nhân gây ra tình trạng này. Cần có sự đồng bộ trong quy định và thực thi pháp luật để đảm bảo quyền lợi cho người sử dụng đất và tăng cường nguồn thu cho Nhà nước.

2.1. Những bất cập trong quy định

Nhiều quy định hiện hành về nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Việc xác định nghĩa vụ tài chính thường gặp khó khăn do thiếu thông tin và cơ sở dữ liệu chính xác. Hơn nữa, các quy định về thuế đất và tiền sử dụng đất chưa được điều chỉnh kịp thời với sự phát triển của thị trường bất động sản. Điều này dẫn đến tình trạng người sử dụng đất trốn tránh nghĩa vụ tài chính, gây thất thu cho Nhà nước. Cần có những cải cách mạnh mẽ trong quy định pháp luật để đảm bảo tính minh bạch và công bằng trong việc thu ngân sách từ đất.

III. Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật

Để hoàn thiện pháp luật về nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất đối với Nhà nước, cần có những định hướng rõ ràng. Trước hết, cần xây dựng các quy định cụ thể về nghĩa vụ tài chính dựa trên giá trị tăng thêm từ đất. Việc bổ sung chế tài cho các trường hợp chậm xác định nghĩa vụ tài chính cũng là cần thiết. Hơn nữa, cần hoàn thiện quy định về thủ tục cho thuê đất và quy định đơn giá thuê đất để đảm bảo tính ổn định và minh bạch. Các giải pháp này không chỉ giúp tăng cường nguồn thu ngân sách mà còn đảm bảo quyền lợi cho người sử dụng đất.

3.1. Các giải pháp cụ thể

Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về nghĩa vụ tài chính cần bao gồm việc xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính đầy đủ và chính xác. Cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý đất đai và cơ quan thuế trong việc xác định và thu nghĩa vụ tài chính. Hơn nữa, cần có các chính sách khuyến khích người sử dụng đất thực hiện nghĩa vụ tài chính một cách đầy đủ và kịp thời. Việc cải cách chính sách tài chính đất đai theo hướng đơn giản, công khai và minh bạch sẽ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý đất đai và tăng cường nguồn thu cho Nhà nước.

Nội dung chính

Tổng quan về luận án

Nghiên cứu về nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất đối với Nhà nước giữ vị trí then chốt trong khoa học pháp lý kinh tế và quản trị công sản tại Việt Nam. Trong cấu trúc bốn công cụ quản lý đất đai hiện đại bao gồm pháp luật, quy hoạch, hành chính và tài chính, công cụ tài chính giữ vai trò trực tiếp nhất trong việc điều hòa, cân bằng lợi ích kinh tế giữa Nhà nước, người sử dụng đất và toàn xã hội. Bối cảnh nghiên cứu được đặt trong giai đoạn thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (Khóa XI) và định hướng cải cách thể chế kinh tế thị trường tại Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 03/6/2017 của Hội nghị Trung ương 5 Khóa XII, trong đó xác định trọng tâm: "cải cách mạnh mẽ chính sách tài chính về đất đai theo hướng đơn giản, ổn định, công khai, minh bạch và công bằng".

Khoảng trống nghiên cứu (research gap) cốt lõi được xác định xuất phát từ sự bất cập mang tính cấu trúc trong hệ thống pháp luật thực định: sự thiếu đồng bộ giữa cơ chế điều tiết địa tô của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân và quyền lực thu thuế của Nhà nước với tư cách cơ quan công quyền. Dù thu ngân sách từ đất giai đoạn 2013 – 2018 chiếm tỷ trọng bình quân 14,4% tổng thu nội địa (tăng từ 11,1% năm 2013 lên mức tăng trưởng vượt bậc các năm sau), nguồn thu này mang tính chất thiếu bền vững nghiêm trọng khi tiền sử dụng đất thu một lần chiếm tới xấp xỉ 70% tổng thu từ đất, trong khi diện tích đất tự nhiên đưa vào sử dụng đã đạt 93,7% tính đến ngày 31/12/2018. Ngược lại, thuế sử dụng đất chỉ chiếm chưa đầy 1,3% tổng thu từ đất, thấp hơn đáng kể so với chi phí hành thu ước tính 2% theo tiêu chuẩn của Ngân hàng Thế giới.

Hệ thống câu hỏi nghiên cứu (RQ) và giả thuyết khoa học (H) được xác lập tương ứng:

• RQ1: Bản chất lý luận, nguồn luật và cơ cấu nội dung của pháp luật về nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất đối với Nhà nước là gì?
  • H1: Nghĩa vụ tài chính là phương thức hiện thực hóa quyền kinh tế của chủ sở hữu toàn dân và quyền lực công, đòi hỏi một cơ cấu nội dung hoàn chỉnh gồm thời điểm phát sinh, phạm vi, căn cứ định giá, thời hạn và thủ tục hành thu.
• RQ2: Thực trạng quy định và thực tiễn hành thu các khoản tài chính đất đai tại Việt Nam bộc lộ những khoảng trống, thất thoát và mâu thuẫn nào?
  • H2: Sự phân mảnh giữa thị trường sơ cấp và thứ cấp, cơ chế định giá đất hành chính thiếu độc lập và sự bất cập trong thuế thu nhập chuyển nhượng quyền sử dụng đất tạo ra thất thu ngân sách và nguy cơ tham nhũng.
• RQ3: Các định hướng và giải pháp đột phá nào cần được thiết lập để hoàn thiện chính sách tài chính đất đai hướng tới thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa?
  • H3: Tái cấu trúc nguồn thu chuyển từ thu tiền sử dụng đất một lần sang thuế tài sản trên giá trị đất và công cụ điều tiết giá trị tăng thêm (land value capture) sẽ tối ưu hóa nguồn lực công và triệt tiêu động cơ đầu cơ.

Phạm vi nghiên cứu bao quát dữ liệu hành thu và quyết toán ngân sách trên phạm vi toàn quốc giai đoạn 2013 – 2018, đồng thời mở rộng đánh giá các kết luận thanh tra, kiểm toán giai đoạn 2013 – 2020 của Thanh tra Chính phủ và Kiểm toán Nhà nước (điển hình như Báo cáo số 42/BC-KTNN ngày 11/5/2020).

Literature Review và Positioning

Tổng quan y văn học thuật xác lập bốn dòng nghiên cứu chủ đạo (major research streams) liên quan đến tài chính đất đai:

1. Dòng nghiên cứu về chế độ sở hữu và quyền tài sản: Tiêu biểu là công trình của TS. Phạm Văn Võ (2012) khẳng định chính sách tài chính đất đai là "phần hồn của chính sách đất đai nói chung trong việc đưa quan hệ đất đai vận động theo cơ chế thị trường". Công trình của PGS.TS Trần Thị Minh Châu (2013) phân tích cơ chế vốn hóa đất đai và nhấn mạnh quyền kép của Nhà nước: vừa thu thuế phục vụ quản trị công, vừa thu địa tô cho chủ sở hữu. Luận điểm này cộng hưởng sâu sắc với lý thuyết của Hernando de Soto (2016) trong "Bí ẩn của vốn" về việc giải phóng "tài sản chết" (dead capital) thông qua việc chuẩn hóa pháp lý và vốn hóa tài nguyên.
2. Dòng nghiên cứu về công cụ tài chính và cơ chế quản lý: Đề tài cấp Bộ của PTS. Phạm Đức Phong (1996) đặt nền móng cho cơ chế định giá đất theo khả năng sinh lợi, trong khi đề tài cấp Nhà nước của PGS.TS Nguyễn Cúc (2015) và PGS.TS Vũ Văn Phúc (2015) phân tích sự tương quan giữa tài chính đất đai và thể chế phát triển kinh tế thị trường.
3. Dòng nghiên cứu về thất thoát và sai phạm hành thu: Nghiên cứu của TS. Đinh Dũng Sỹ (2008) chỉ ra sự bất bình đẳng giữa người được giao đất có thu tiền và người thuê đất; nghiên cứu kiểm toán của Nguyễn Văn Hiệu (2011) và phân tích của PGS.TS Nguyễn Thế Chinh (2012) vạch trần các lỗ hổng áp sai vị trí đất, khấu trừ chi phí bồi thường giải phóng mặt bằng sai quy định và phân biệt đối xử giữa nhà đầu tư trong nước với nước ngoài. GS.TS Dương Thị Bình Minh và ThS. Nguyễn Thị Mỹ Linh (2011) chỉ rõ sự thiếu vắng công cụ điều tiết địa tô chênh lệch phát sinh từ hạ tầng công.
4. Dòng nghiên cứu quốc tế về khai thác giá trị đất đai: Báo cáo của George E. Peterson (2009) thuộc World Bank về "Unlocking Land Values to Finance Urban Infrastructure" và các báo cáo rủi ro tham nhũng trong quản lý đất đai của World Bank (2010, 2011) chỉ ra rằng việc UBND cấp tỉnh vừa quyết định giao đất vừa phê duyệt giá đất cụ thể dẫn đến xung đột lợi ích sâu sắc và làm biến dạng thị trường.

Tranh luận học thuật cốt lõi tồn tại giữa hai quan điểm đối lập: một bên đề xuất xóa bỏ hoàn toàn khoản thu tiền sử dụng đất để sáp nhập vào thuế tài sản nhằm tạo bình đẳng tuyệt đối giữa giao đất và thuê đất (Đinh Dũng Sỹ, 2008); bên còn lại ủng hộ duy trì tiền sử dụng đất nhưng đổi mới căn bản phương thức thu và bổ sung thuế chuyển mục đích sử dụng đất với thuế suất 40 - 60% (Phan Văn Thọ, 2012; Nguyễn Cúc, 2015). Nghiên cứu định vị bản thân tại điểm giao thoa giữa luật học thực định và kinh tế chính trị, tiến hành so sánh đối chiếu với hai mô hình quốc tế điển hình:

• Hoa Kỳ: Áp dụng thuế thu nhập từ vốn (capital gains tax) với cơ chế khuyến khích sở hữu dài hạn (miễn thuế 500.000 USD tiền lãi đầu tiên cho cá nhân giữ bất động sản trên 2 năm, áp thuế suất 15% cho phần vượt mức, nhưng đánh thuế từ 11% - 30% đối với chủ thể kinh doanh bất động sản).
• Hàn Quốc: Triển khai chính sách thuế lũy tiến nghiêm ngặt để chống đầu cơ, bao gồm đánh thuế đất dư thừa cho diện tích vượt hạn mức từ 660m² trở lên và áp thuế bổ sung đối với các giao dịch chuyển nhượng bất động sản trong thời gian nắm giữ dưới 6 tháng.

Đóng góp lý thuyết và khung phân tích

Đóng góp cho lý thuyết

Luận án củng cố và phát triển hệ thống lý thuyết kinh tế chính trị cổ điển và hiện đại trong bối cảnh pháp luật của một quốc gia có chế độ sở hữu toàn dân về đất đai:

• Lý thuyết địa tô của Karl Marx (1818-1883): Kế thừa luận điểm cốt lõi rằng "địa tô là toàn bộ số tiền mà nhà tư bản trả cho người sở hữu ruộng đất theo hợp đồng để được phép sử dụng tư bản của mình vào ruộng đất của người đó" và địa tô "là hình thái theo đó quyền sở hữu ruộng đất được thực hiện về mặt kinh tế, tức là đem lại thu nhập cho người sở hữu ruộng đất đó". Nghiên cứu mở rộng lý thuyết này để chứng minh nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất không chỉ giới hạn ở đất nông nghiệp mà bao quát toàn bộ địa tô đất xây dựng, địa tô kinh doanh thương mại và địa tô chênh lệch phát sinh từ quy hoạch đô thị.
• Bốn châm ngôn về thuế của Adam Smith (1723-1790): Vận dụng bốn nguyên tắc kinh điển (Công bằng - Bình đẳng, Xác định - Minh bạch, Tiện lợi cho người nộp, Tiết kiệm chi phí hành thu) để chứng minh sự bất hợp lý khi chi phí hành thu thuế đất tại Việt Nam (2%) vượt quá tỷ trọng đóng góp của thuế đất trong tổng thu ngân sách (<1,3%).
• Lý thuyết đánh thuế đất đai của Henry George (1839-1897): Dựa trên đặc tính đường cung đất đai hoàn toàn không co giãn (inelastic supply), luận án khẳng định việc đánh thuế trên giá trị đất thuần túy (pure economic rent) không làm sai lệch hành vi thị trường mà còn thúc đẩy sử dụng đất hiệu quả, triệt tiêu động cơ găm giữ đất đai đầu cơ.

Khung phân tích độc đáo

Khung phân tích được thiết kế dựa trên sự tích hợp của ba trụ cột: Lý thuyết Quyền tài sản và Thể chế kinh tế, Lý thuyết Tài chính công và Lý thuyết Quản trị địa tô. Cấu trúc nội dung chuẩn hóa của pháp luật về nghĩa vụ tài chính được xác lập qua 6 thành tố pháp lý thống nhất:

1. Cơ sở thu: Phân định rành mạch giữa thu dựa trên giá trị vốn có của đất và thu dựa trên giá trị tăng thêm từ đất do đầu tư công hoặc quy hoạch tạo ra.
2. Thời điểm phát sinh nghĩa vụ: Chuẩn hóa thời điểm xác lập nghĩa vụ gắn liền với quyết định hành chính hoặc thời điểm bàn giao đất thực địa.
3. Phạm vi nghĩa vụ: Xác định rõ đơn giá, bảng giá đất, chu kỳ ổn định giá thuê đất và thuế suất áp dụng.
4. Thời điểm đến hạn thực hiện nghĩa vụ: Quy định chế tài nghiêm ngặt đối với hành vi chậm thực hiện.
5. Trình tự, thủ tục hành thu: Đơn giản hóa, số hóa và kết nối liên thông dữ liệu giữa cơ quan Tài nguyên & Môi trường với cơ quan Thuế.
6. Chính sách miễn, giảm: Thiết lập theo tiêu chí minh bạch, phục vụ chính sách an sinh và thu hút đầu tư có điều kiện.

Phương pháp nghiên cứu tiên tiến

Thiết kế nghiên cứu

Nghiên cứu vận hành dựa trên thế giới quan Hiện thực Phê phán (Critical Realism) kết hợp với trường phái Thực chứng Pháp lý (Legal Positivism). Thiết kế nghiên cứu đa tầng kết hợp phương pháp nghiên cứu luật học truyền thống (phân tích quy phạm, giải thích luật) với phân tích dữ liệu kinh tế - tài chính công thực nghiệm. Thiết kế nghiên cứu tiếp cận đa cấp độ: từ bình diện thể chế vĩ mô (Nghị quyết Trung ương Đảng, Luật Đất đai qua các thời kỳ 1987, 1993, 2003, 2013) đến cấp độ vi mô trong thực thi hành chính tại các địa phương (Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, các tỉnh miền Đông Nam Bộ).

Quy trình nghiên cứu rigorous

Quy trình thu thập và xử lý thông tin được kiểm soát chặt chẽ thông qua cơ chế tam giác giác hóa nguồn dữ liệu (data triangulation):

• Pháp luật thực định: Hệ thống hóa toàn diện các Luật, Nghị định, Thông tư điều chỉnh tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân và lệ phí trước bạ từ năm 1987 đến năm 2020.
• Dữ liệu kiểm toán và thanh tra: Trích xuất dữ liệu từ các báo cáo kiểm toán ngân sách nhà nước của Kiểm toán Nhà nước (như Báo cáo số 42/BC-KTNN) và các kết luận thanh tra chuyên đề của Thanh tra Chính phủ từ năm 2013 đến năm 2020.
• Phương pháp luật học so sánh (Comparative Law): Đánh giá hệ thống chính sách nghĩa vụ tài chính đất đai của 6 quốc gia điển hình (Hoa Kỳ, Hàn Quốc, Vương quốc Anh, LB Nga, Malaysia, Trung Quốc) để rút ra bài học thể chế phù hợp với điều kiện Việt Nam.

Data và phân tích

Phân tích định lượng dựa trên bộ dữ liệu tài chính công chính thống:

• Tỷ trọng thu ngân sách: Thu từ đất chiếm trung bình 14,4% thu nội địa giai đoạn 2013 – 2018 (tăng từ 11,1% năm 2013 lên 11,4% năm 2014 và vượt 13,5% - 14% giai đoạn 2015 – 2018).
• Cơ cấu nguồn thu bất cân xứng: Tiền sử dụng đất chiếm trung bình 70% tổng thu từ đất; thuế sử dụng đất phi nông nghiệp và nông nghiệp chỉ chiếm <1,3%; thuế thu nhập chuyển nhượng quyền sử dụng đất chiếm phần còn lại.
• Chỉ số kiểm toán ngân sách: Báo cáo số 42/BC-KTNN chỉ rõ thu ngân sách nhà nước năm 2018 đạt 110,7% so với năm 2017, tuy nhiên mức tăng trưởng vượt thu nội địa này phụ thuộc chủ yếu vào sự tăng đột biến của tiền sử dụng đất tại các dự án bất động sản đô thị.

Phát hiện đột phá và implications

Những phát hiện then chốt

1. Khủng hoảng tính bền vững của cơ sở thu ngân sách từ đất: Tỷ lệ sử dụng đất tự nhiên tại Việt Nam đã đạt 93,7%. Việc ngân sách địa phương phụ thuộc tới 70% vào tiền sử dụng đất (khoản thu một lần) đồng nghĩa với việc dư địa thu từ giao đất sơ cấp sẽ cạn kiệt trong tương lai gần, đe dọa nghiêm trọng an ninh tài chính công dài hạn.
2. Nghịch lý chi phí hành thu thuế đất: Thuế sử dụng đất chỉ chiếm chưa đầy 1,3% tổng nguồn thu tài chính đất đai, trong khi chi phí bộ máy quản lý thu thuế chiếm tới 2% tổng thu ngân sách (theo World Bank). Hệ thống thuế tài sản hiện hành không đủ bù đắp chi phí hành chính để vận hành chính nó.
3. Thất thoát nguồn lực từ "vùng trũng" định giá và chuyển mục đích: Các cơ quan địa phương phổ biến sai phạm áp sai vị trí thửa đất (đất giáp hai mặt tiền nhưng tính giá hẻm), khấu trừ trái luật tiền bồi thường giải phóng mặt bằng vào tiền sử dụng đất, và cơ chế chuyển mục đích sử dụng đất áp thu chênh lệch 100% không phù hợp với quy luật vận động của thị trường thứ cấp.
4. Sự bất nhất trong cơ sở thuế thu nhập chuyển nhượng bất động sản: Tồn tại sự phân hóa bất hợp lý giữa Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp (đánh trên lợi nhuận ròng có bù trừ chi phí hợp lý) và Luật Thuế thu nhập cá nhân (đánh cào bằng 2% trên giá chuyển nhượng danh nghĩa ghi trong hợp đồng), dẫn đến hiện tượng phổ biến người dân khai gian giá chuyển nhượng để trốn thuế.
5. Bỏ lọt giá trị địa tô tăng thêm do Nhà nước đầu tư cơ sở hạ tầng: Nhà nước bỏ vốn ngân sách đầu tư đường giao thông, cầu cảng làm giá trị đất liền kề tăng gấp nhiều lần, nhưng lợi ích này rơi hoàn toàn vào tay người đầu cơ hoặc chủ sở hữu bất động sản cục bộ mà không được điều tiết ngược lại cho ngân sách thông qua thuế giá trị tăng thêm (betterment levies).

Implications đa chiều

• Về mặt lý luận: Tách bạch rõ ràng chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân (thu hồi địa tô qua đấu giá công khai, cho thuê đất trả tiền hàng năm) và chức năng quyền lực công (thuế tài sản, thuế giá trị tăng thêm).
• Về mặt phương pháp luận: Thiết lập mô hình đánh giá chu kỳ tài chính đất đai gắn với chu kỳ quy hoạch hạ tầng đô thị, có thể chuyển giao áp dụng cho các nền kinh tế chuyển đổi có sở hữu công về đất đai.
• Về mặt thực tiễn và chính sách:
  • Cải cách thuế tài sản: Thay thế cơ chế thu tiền sử dụng đất một lần bằng việc áp dụng sắc thuế tài sản đất đai thường niên dựa trên giá trị thị trường, bảo đảm nguồn thu ổn định, lâu dài cho chính quyền địa phương.
  • Thuế thu nhập từ chuyển nhượng QSDĐ: Thống nhất nguyên tắc đánh trên thu nhập ròng (net income), đồng thời siết chặt giao dịch qua ngân hàng để xác thực giá thanh toán thực tế.
  • Điều tiết giá trị tăng thêm: Ban hành cơ chế thu thuế hoặc phụ phí hạ tầng đối với phần giá trị đất tăng thêm xung quanh các dự án công cộng do Nhà nước đầu tư.

Limitations và Future Research

Nghiên cứu thẳng thắn thừa nhận các giới hạn nội tại:

• Độ trễ thời gian của dữ liệu quyết toán: Do tính chất pháp lý của quyết toán ngân sách nhà nước thường có độ trễ 02 năm so với năm hành thu thực tế, chuỗi số liệu tài chính chi tiết tập trung trong giai đoạn 2013 – 2018 (được bổ trợ bằng các báo cáo kiểm toán và thanh tra đến năm 2020).
• Giới hạn về dữ liệu giao dịch ngầm: Thiếu vắng cơ sở dữ liệu điện tử đồng bộ về giá giao dịch thực tế trên thị trường thứ cấp do tình trạng thanh toán bằng tiền mặt còn phổ biến.

Chương trình nghiên cứu tiếp nối trong tương lai cần tập trung vào 4 hướng chính:

1. Xây dựng mô hình định lượng xác định thuế suất tối ưu cho thuế điều tiết giá trị tăng thêm từ hạ tầng đô thị (Land Value Capture Modeling).
2. Tác động kinh tế lượng của việc chuyển đổi từ thu tiền sử dụng đất một lần sang thuê đất trả tiền hàng năm đối với dòng vốn đầu tư FDI và thị trường bất động sản.
3. Ứng dụng công nghệ chuỗi khối (Blockchain) và hệ thống thông tin địa lý đa mục tiêu (Multi-purpose Cadastre - MPC) trong tự động hóa định giá và hành thu nghĩa vụ tài chính đất đai.
4. Nghiên cứu cơ chế tài chính đất đai đối với các loại hình bất động sản phi truyền thống mới phát sinh (Condotel, Officetel, bất động sản nghỉ dưỡng nông nghiệp).

Tác động và ảnh hưởng

Luận án là công trình nghiên cứu toàn diện, đóng góp trực tiếp vào tiến trình sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2013 và các luật thuế liên quan tại Việt Nam:

• Tác động lập pháp và chính sách: Cung cấp luận cứ khoa học thực tiễn vững chắc cho các cơ quan của Quốc hội, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tài chính trong việc xóa bỏ khung giá đất, thiết lập cơ chế định giá đất theo nguyên tắc thị trường độc lập, và tái thiết kế cấu trúc nguồn thu ngân sách từ tài sản công.
• Tác động ngành và kinh tế vĩ mô: Đề xuất các giải pháp triệt tiêu hiện tượng đầu cơ bất động sản, giảm thiểu bong bóng giá đất, bảo đảm môi trường cạnh tranh bình đẳng cho các doanh nghiệp tiếp cận đất đai thông qua đấu giá minh bạch.
• Tác động xã hội: Bảo đảm công bằng xã hội theo cả chiều ngang và chiều dọc; huy động nguồn lực từ giá trị đất tăng thêm để tái đầu tư vào hạ tầng an sinh và chi trả bồi thường thỏa đáng cho người dân bị thu hồi đất.

Đối tượng hưởng lợi

• Nghiên cứu sinh và Giới học thuật: Tiếp cận khung lý thuyết hoàn chỉnh về quản trị địa tô và hệ thống hóa các khoảng trống nghiên cứu sâu sắc về pháp luật tài chính công.
• Cơ quan Lập pháp và Cơ quan Quản lý Nhà nước: Sở hữu bộ giải pháp lập quy cụ thể, có lộ trình triển khai rõ ràng từ điều chỉnh Luật Đất đai, Luật Quản lý thuế đến xây dựng Luật Thuế tài sản.
• Tổ chức Kiểm toán, Thanh tra và Thẩm định giá: Nắm bắt các tiêu chí nhận diện sai phạm điển hình và phương pháp kiểm tra rủi ro thất thu tài chính đất đai tại địa phương.
• Cộng đồng Doanh nghiệp và Người sử dụng đất: Thụ hưởng một khung khổ pháp lý minh bạch, giảm thiểu chi phí không chính thức và chi phí tuân thủ thủ tục hành chính.

Câu hỏi chuyên sâu

1. Đóng góp lý thuyết độc đáo nhất của nghiên cứu là gì?

Nghiên cứu đã mở rộng và tích hợp thành công Lý thuyết Địa tô của Karl Marx và Lý thuyết Thuế đất của Henry George vào mô hình Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Luận án làm rõ bản chất lưỡng tính của Nhà nước (vừa là chủ sở hữu kinh tế, vừa là chủ thể quyền lực công), từ đó phân định rành mạch rằng: Nhà nước thu tiền sử dụng đất/tiền thuê đất với tư cách chủ tài sản thu địa tô, nhưng thu thuế sử dụng đất và thuế chuyển nhượng với tư cách cơ quan công quyền điều tiết kinh tế vĩ mô.

2. Điểm đổi mới về mặt phương pháp luận so với các nghiên cứu trước đây?

Khác với các nghiên cứu kinh tế thuần túy (như Ngô Đức Cát, 2002) chỉ tập trung lượng hóa tài nguyên, hoặc các nghiên cứu luật học đơn lẻ (như Trần Quang Huy, 2008; Huỳnh Văn Diện, 2016) chỉ phân tích quy phạm của một sắc thuế cụ thể, nghiên cứu này áp dụng phương pháp luật học tích hợp đa tầng. Tác giả kết hợp phân tích cấu trúc quy phạm 6 thành tố với việc kiểm chứng qua dữ liệu kiểm toán độc lập của Kiểm toán Nhà nước và đối chiếu pháp luật so sánh với 6 hệ thống pháp luật quốc tế.

3. Phát hiện thực nghiệm nào gây bất ngờ nhất từ dữ liệu?

Phát hiện về sự bất hợp lý nghiêm trọng của chính sách thuế sử dụng đất: Nguồn thu từ thuế đất chiếm chưa tới 1,3% tổng thu từ đất, hoàn toàn không đủ để bù đắp chi phí hành thu thuế (ước tính 2% theo tính toán của World Bank). Điều này chứng minh hệ thống thuế đất hiện tại đang vận hành với hiệu suất âm về mặt chi phí quản lý hành chính.

4. Giao thức sao chép và tái lập nghiên cứu (Replication Protocol) có được đảm bảo không?

Hoàn toàn khả thi. Toàn bộ chuỗi dữ liệu đầu vào đều sử dụng các nguồn văn bản quy phạm pháp luật công khai, số liệu quyết toán ngân sách nhà nước chính thức, báo cáo kiểm toán số 42/BC-KTNN và các báo cáo chuyên đề của Ngân hàng Thế giới. Bất kỳ nhà nghiên cứu nào cũng có thể áp dụng khung phân tích 6 thành tố pháp lý của luận án để đánh giá cho các giai đoạn luật thực định tiếp theo.

5. Chương trình nghị sự nghiên cứu 10 năm tới được phác thảo ra sao?

Trọng tâm nghiên cứu trong thập kỷ tới sẽ tập trung vào sự chuyển dịch từ "thu ngân sách dựa trên giao đất một lần" sang "thu ngân sách dựa trên thuế tài sản và điều tiết giá trị đất tăng thêm định kỳ", tích hợp các công cụ kinh tế lượng để đo lường độ co giãn của nguồn thu ngân sách địa phương khi vận hành thị trường quyền sử dụng đất số hóa.

Kết luận

1. Xác lập hệ thống lý luận hoàn chỉnh: Xây dựng cấu trúc khoa học về nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất đối với Nhà nước, làm sáng tỏ nội hàm thuật ngữ "thu tài chính từ đất" trên nền tảng lý thuyết địa tô kinh tế và bốn châm ngôn thuế kinh điển.
2. Chuẩn hóa khung quy phạm 6 thành tố: Đề xuất mô hình hóa nội dung pháp luật về nghĩa vụ tài chính bao gồm: cơ sở thu, thời điểm phát sinh, phạm vi nghĩa vụ, thời hạn thực hiện, quy trình thủ tục và chính sách miễn giảm.
3. Chỉ ra các mâu thuẫn cơ cấu thực định: Chứng minh sự mất cân đối rủi ro của cơ cấu thu ngân sách (70% tiền sử dụng đất thu một lần trên quỹ đất 93,7% đã sử dụng; thuế đất <1,3% thấp hơn chi phí hành thu 2%).
4. Đột phá chính sách điều tiết giá trị tăng thêm: Cung cấp luận cứ lập pháp bắt buộc phải thu thuế đối với phần địa tô chênh lệch do quy hoạch và các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng công cộng mang lại.
5. Cải cách thuế chuyển nhượng và định giá đất: Kiến nghị thống nhất cơ sở tính thuế thu nhập chuyển nhượng bất động sản dựa trên thu nhập ròng thực tế, kết hợp bắt buộc giao dịch không dùng tiền mặt và phân tách cơ quan định giá đất độc lập khỏi cơ quan hành chính giao đất.
6. Mở ra các hướng nghiên cứu hiện đại: Thiết lập nền móng cho các nghiên cứu tiếp theo về thuế bất động sản đa mục tiêu, công nghệ quản trị địa chính số và mô hình tài chính hóa đất đai bền vững tại Việt Nam.

Trích đoạn nội dung tài liệu

đặt vấn đề về giá trị gia tăng của đất từ các công trình giao thông đƣợc đầu tƣ bởi Nhà nƣớc vẫn chƣa đƣợc phân bổ hợp lý, chƣa mang lại nguồn thu bù đắp cho ngân sách Nhà nƣớc. Bài viết cho rằng giá trị đất tăng thêm trong trƣờng hợp này cần đƣợc đƣợc phân bổ một cách đúng mức giữa lợi ích của nhân dân và lợi ích của Nhà nƣớc. Từ đó tạo ra nguồn thu cho ngân sách Nhà nƣớc, đồng thời góp phần tái tạo nguồn vốn đầu tƣ cho các công trình hạ tầng và bồi thƣờng xứng đáng cho những tổ chức và cá nhân bị thiệt thòi do giải tỏa, bảo đảm thực hiện công bằng xã hội. Bài viết liệt kê hệ thống thuế và thực trạng pháp luật về thuế đánh trên giá trị tăng thêm của đất gồm thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ hoạt động chuyển nhƣợng đất, thuế thu vào hoạt động thừa kế, tặng cho QSDĐ.

Tác giả khẳng định Việt Nam hiện chƣa có chính sách điều tiết địa tô chênh lệch hợp lý đối với các diện tích đất có khả năng sinh lợi tăng đột biết sau khi đƣợc Nhà nƣớc đầu tƣ hạ tầng. Nhằm giải quyết bất cập trên, bài viết nghiên cứu và đề xuất giải pháp thu thuế giá trị đất tăng thêm nhằm điều tiết một phần “thu nhập” từ giá trị đất tăng thêm do Nhà nƣớc đầu tƣ cơ sở hạ tầng mang lại với mục tiêu tạo nguồn thu cho ngân sách Nhà nƣớc và thực hiện công bằng xã hội. + Nghiên cứu “Unlocking land values to finance urban infrastructure” (Giải phóng giá trị đất đai cho đầu tƣ cơ sở hạ tầng) năm 2009 của tác giả George E. Peterson (World Bank and Public-Private Infrastructure Advisory Facility) bàn về vấn đề huy động tài chính từ đất đai đầu tƣ cho cơ sở hạ tầng đô thị ở các quốc gia trên thế giới.

Theo nghiên cứu này, nhiều quốc gia kể cả phát triển nhƣ Anh, Mỹ… đến các quốc gia đang phát triển đều sử dụng công cụ tài chính để huy động nguồn lực đất đai vào phát triển hạ tầng đô thị. Cuốn sách đã trình bày chính sách tài chính đất đai của các quốc gia trên thế giới nhƣ chính sách thuế, định giá, đấu giá để khai thác tài chính đất đai với các loại thuế nhƣ thuế bù đắp tác động, thuế đánh vào phần giá trị tăng thêm từ đất, thuế khu vực lân cận. Tác giả cũng đƣa ra những đánh giá, phân tích những hạn chế của các quy định về tài chính đất đai ở các quốc gia đƣợc viện dẫn. Nghiên cứu này có giá trị rất lớn cho luận án trong tham khảo kinh nghiệm của các quốc gia, vận dụng vào Việt Nam để xây dựng đề xuất của luận án đối với nội dung điều tiết giá trị tăng thêm từ đất không do chủ đất đầu tƣ.

14 + Nghiên cứu “Tax reform in Vietnam: toward a more efficient and equitable system” (Cải cách thuế ở Việt Nam: hƣớng tới một hệ thống hiệu quả và công bằng) của Ngân hàng thế giới (World Bank) do nhóm tác giả Gangadha Prasad Shukla, Phạm Minh Đức, Michael Engelschalk, Lê Minh Tuấn đồng chủ biên thực hiện năm 2011 đã nghiên cứu về thuế đất đai và tài sản ở Việt Nam. Nghiên cứu có ý nghĩa rất lớn đối với luận án trong nhận thức lý luận về thuế trên phần giá trị gia tăng từ đất. Bên cạnh đó, nghiên cứu cũng gợi mở cho luận án một quan điểm khác về đánh thuế thu nhập từ cho thuê bất động sản, hƣớng tới việc hoàn thiện quy định pháp luật về thuế liên quan đến đất đai theo hƣớng kích thích sử dụng đất hiệu quả và đánh thuế công bằng. + Nghiên cứu “Vietnam development 2011: natural resourses management” (Báo cáo phát triển Việt Nam 2011: Quản lý tài nguyên thiên nhiên) của Ngân hàng thế giới (World Bank) đã nêu ra một trong bốn nội dung cần đổi mới để nâng cao hiệu quả sử dụng đất và thị trƣờng đất đai là phải tăng cƣờng quản lý thuế đối với đất đai và bất động sản.

Theo nghiên cứu này, Việt Nam chƣa có thuế bất động sản đánh trên giá trị. Hoạt động định giá đất của Nhà nƣớc sẽ khó bảo đảm bằng giá thị trƣờng do thiếu bằng chứng về thanh toán thực tế trong các giao dịch mua bán. Phần lớn ngân sách địa phƣơng phụ thuộc vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất chứ không phải từ tiền thu thuế đất và bất động sản. Bên cạnh đó, nghiên cứu còn cho rằng Việt Nam theo đuổi mục tiêu đơn giản hóa trong xác định thuế nên đã sử dụng giá đất do Ủy ban nhân dân ban hành, nguy cơ gây ra những méo mó cho phát triển kinh tế.

+Nghiên cứu “Recognizing and reducing corruption risks in land management in Vietnam” (Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam) của Ngân hàng thế giới (World Bank) năm 2010 tập trung nghiên cứu những nguy cơ tiềm ẩn dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam. Có một luận điểm đƣợc nêu liên quan đến đề tài luận án, đó là việc xác định giá đất để giao và cho thuê đất không bảo đảm sự độc lập nên sẽ khó khách quan. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là cơ quan quyết định giao đất, đồng thời là chủ thể chủ trì thẩm định và quyết định giá đất. Họ không chịu sự giám sát bên ngoài cho việc thẩm định và quyết định giá và tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng.3 Các công trình khoa học liên quan đến hoàn thiện pháp luật nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất đối với Nhà nước + Đề tài cấp Nhà nƣớc “Sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai trong phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam” năm 2015 do PGS.TS 15 Vũ Văn Phúc - Chủ nhiệm đề tài đã nghiên cứu thực trạng pháp luật, thực hiện pháp luật đất đai ở ba nội dung: sở hữu, quản lý và sử dụng đất.

Nghiên cứu đã đề xuất không sử dụng thuật ngữ “ngƣời sử dụng đất” trong Luật đất đai, mà thay bằng thuật ngữ “chủ đất” cho các chủ thể sử dụng hiện nay. Bên cạnh đó, nghiên cứu cũng đề xuất mở rộng quyền của NSDĐ trong Luật đất đai để đồng bộ với các quyền về tài sản trong Bộ Luật dân sự. + Đề tài cấp Bộ “Nghiên cứu đề xuất cơ chế, chính sách phân phối giá trị tăng thêm từ đất do quy hoạch, chuyển mục đích sử dụng đất, đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng nhằm sửa đổi Luật đất đai 2003” năm 2012 của Tổng cục quản lý đất đai, do Phan Văn Thọ làm chủ nhiệm đề tài phân tích các khoản thu từ đất theo Luật đất đai 2003, chỉ ra những cơ sở thu là giá trị tăng thêm. Nghiên cứu này hƣớng tới giải quyết vấn đề vốn hóa đất đai và thực hiện quyền của chủ sở hữu đất đai đối với phần giá trị tăng thêm từ đất không phải do chủ sử dụng đất đầu tƣ mang lại.

Các giá trị tăng thêm là đối tƣợng nghiên cứu đƣợc xác định là các giá trị tăng thêm từ đất do quy hoạch, chuyển mục đích sử dụng đất và đầu tƣ phát triểm kết cấu hạ tầng. Nghiên cứu này có đối tƣợng nghiên cứu là quy định của Luật đất đai năm 2003 và hƣớng tới hoàn thiện luật này. Trong các giải pháp đề xuất của đề tài, luận án đã tiếp thu và kế thừa quan điểm xây dựng chính sách thuế chuyển mục đích sử dụng đất. Pháp luật hiện hành quy định chuyển mục đích sử dụng đất thì NSDĐ phải nộp tiền sử dụng đất mà không phải là thuế.

Giải pháp hoàn thiện pháp luật của nghiên cứu này đã gợi mở để luận án tiếp tục xây dựng giải pháp cụ thể, nhƣ một phần giải pháp chung hoàn thiện pháp luật về NVTC của NSDĐ đối với Nhà nƣớc. + Bài viết “Đưa tài nguyên đất đai thành nguồn lực phát triển của đất nước” của PGS.TS Nguyễn Cúc đăng trên Tạp chí Tài nguyên và môi trƣờng, Kỳ 2 – Tháng 10/2015 tập trung nghiên cứu hoàn thiện về thể chế sở hữu, quản lý, sử dụng đất từ nguồn tài nguyên trở thành nguồn lực, nguồn vốn để phát triển đất nƣớc. Tác giả đề xuất tiếp tục duy trì chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai nhƣng cần chế định ba hình thức sở hữu gồm: (i) sở hữu Nhà nƣớc đối với đất đai phục vụ mục tiêu công cộng, quốc phòng an ninh…(ii) sở hữu tập thể và sở hữu cộng đồng; (iii) sở hữu ruộng đất của hộ nông dân và đất ở của cƣ dân nông thôn, cƣ dân thành thị. Bài viết cũng có các giải pháp cụ thể để chuyển hóa nguồn tài nguyên đất đai thành nguồn vốn.

Luận án đã tiếp thu và kế thừa quan điểm của tác giả trong xây dựng giải pháp liên quan đến điều tiết thu nhập từ sử dụng đất đai vào ngân sách Nhà nƣớc. Cụ thể, tác giả đã đề xuất xây dựng thuế chuyển mục đích sử dụng đất thay 16 cho tiền sử dụng đất khi NSDĐ chuyển mục đích sử dụng đất của mình. Đánh giá kết quả các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án và các vấn đề luận án cần nghiên cứu Ở nƣớc ta, các công trình nghiên cứu bàn về nghĩa vụ tài chính của NSDĐ đối với Nhà nƣớc ở mức độ khái quát chung và ở mức cụ thể về một loại nghĩa vụ hoàn toàn không phải là mới. Tuy nhiên pháp luật về NVTC trong các nghiên cứu trên thƣờng đƣợc xem xét, nghiên cứu nhƣ là phần ngọn của các nghiên cứu về sở hữu đất đai, về vốn hóa đất đai, về thể chế kinh tế thị trƣờng hay nghiên cứu giá trị tăng thêm từ đất.

Cho nên, trong các công trình nghiên cứu tổng quát về sở hữu đất đai, về vốn hóa, về giao đất, cho thuê đất, về thuế sử dụng đất.hay các nghiên cứu theo khía cạnh hẹp, chúng ta đều thấy ít nhiều bàn về một hoặc một nhóm các NVTC của NSDĐ. Hầu hết các nghiên cứu liên quan đến tài chính đất đai đều không tiếp cận trực diện NVTC của NSDĐ mà chỉ xem xét đánh giá quy định này nhƣ một thƣớc đo các vấn đề về sở hữu, vốn hóa đất đai hay thể chế kinh tế với vấn đề tuân thủ quy luật thị trƣờng.