Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM THỰC THI CÔNG VỤ CỦA CÔNG CHỨC CÁC CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện 1. Ủy ban nhân dân cấp huyện Để thực hiện công tác tổ chức và quản lý xã hội, chủ thể quản lý là Nhà nước sẽ xây dựng, ban hành, tổ chức hệ thống quản lý.
Bên cạnh thể chế quản lý; nhân lực (đội ngũ cán bộ, công chức), nguồn lực vật chất (tài chính công, tài sản công) thì bộ máy quản lý là một bộ phận rất quan trọng. Trong hệ thống này bao gồm các cơ quan như lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đối với hệ thống các cơ quan hành pháp, thực hiện chức năng quản lý HCNN trên tất cả các lĩnh vực kinh tế - xã hội trên phạm vi toàn quốc. Bên cạnh đó, để thực hiện hoạt động quản lý trên quy mô rộng cần có sự liên kết với phạm vi hẹp, đó là các cấp địa phương, cũng chính là quản lý theo hệ thống các đơn vị hành chính từ trung ương xuống địa phương.
Trong đó, hệ thống hành chính gồm có HCNN ở trung ương (Chính phủ và các Bộ/cơ quan ngang bộ) và HCNN ở địa phương (gồm có UBND các cấp). Xét theo tính chất hệ thống tổ chức, UBND các cấp là cơ quan HCNN của hệ thống hành chính nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan thực thi pháp luật tại các cấp chính quyền (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã). Hiến pháp năm 2013 có quy định cụ thể về UBND là một cấp chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Cấp huyện là đơn vị hành chính lãnh thổ trung gian nằm giữa tỉnh và xã.
Theo đó, chính quyền địa phương cấp huyện 11 chịu sự QLNN trực tiếp của chính quyền địa phương cấp tỉnh và trực tiếp QLNN đối với chính quyền địa phương cấp xã. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) khái niệm “UBND do Hội đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”[8]. Từ khái niệm trên, ta thấy được mối quan hệ chặt chẽ trong hệ thống quản lý HCNN. Ở cấp huyện, UBND cấp huyện do HĐND cấp huyện bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân, Hội đồng nhân dân cấp huyện và cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh.
Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện Thuật ngữ cơ quan chuyên môn xuất hiện nhiều trong các nghiên cứu với những cách tiếp cận khác nhau. Về nghĩa rộng, theo cách luận giải phổ biến dưới cách tiếp cận tổ chức, CQCM là khái niệm dùng để chỉ các tổ chức, bộ phận cấu thành của một tổ chức lớn hơn, thực hiện chức năng sự nghiệp hoặc dịch vụ, làm những công việc chuyên sâu về các lĩnh vực khoa học, kĩ thuật, nghiệp vụ để đáp ứng yêu cầu đa dạng của đời sống xã hội. Việc thành lập hoặc giải thể các cơ quan này, quy định các nội dung liên quan do cơ quan lãnh đạo và quản lý có thẩm quyền xem xét, quyết định. Các cơ quan này được thành lập với nhiệm vụ chính là thực hiện các công tác nghiệp vụ cụ thể mà tổ chức đó đang hoạt động.
Trong quá trình hoạt động, về tổ chức, nhân sự hay các quy định về nhiệm vụ của những cơ quan này có thể bị thay đổi để phù hợp với điều kiện hoạt động tại thời điểm đó. Theo cách tiếp cận này, có thể thấy CQCM là một bộ phận đóng vai trò quan trọng trong một hệ thống tổ chức. Chúng được xem là những “con ốc” vận hành xuyên suốt quá trình hoạt động của tổ chức và được phân bổ, sắp xếp một cách hợp lý để đáp ứng nhu cầu của hệ thống. 12 Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi bổ sung năm 2019) “Cơ quan chuyên môn thuộc UBND được tổ chức ở cấp tỉnh, cấp huyện, là cơ quan tham mưu, giúp UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân cấp, ủy quyền của cơ quan nhà nước cấp trên”; “Cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND, đồng thời chiu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực cấp trên” [8].
Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện là một khái niệm nằm trong hệ thống cơ quan quản lý HCNN. Như đã phân tích trên, UBND cấp huyện là cấp trung gian thực hiện các nhiệm vụ quản lý trong lãnh thổ mình quản lý. Và để thực hiện được nhiệm vụ này, UBND cấp huyện sẽ thành lập hệ thống CQCM. Hoạt động quản lý hành chính tại cấp huyện chỉ có thể đạt hiệu quả cao khi các CQCM trực thuộc được xây dựng, kiện toàn đáp ứng với các yêu cầu phát triển trong tình hình mới.
Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi bổ sung năm 2019), cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện là cơ quan tham mưu, giúp UBND cấp huyện thực hiện chức năng QLNN về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện các nhiệm vụ quyền hạn theo sự phân cấp, ủy quyền của UBND cấp huyện. Đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn về nghiệp vụ chuyên môn của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh. Về mặt tổ chức, CQCM thuộc UBND cấp huyện gồm các phòng và cơ quan tương đương. Theo quy định của Nghị định số 37/2014/NĐ-CP, ngày 05/5/2014; Nghị định số 108/2020/NĐ-CP của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung Nghị định số 37/2014/NĐ-CP, ngày 05/5/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các CQCM thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thì các CQCM thuộc UBND huyện được tổ chức thống nhất gồm 10 CQCM gồm: 13 Phòng Phòng Nội vụ Văn hóa và Thông tin Phòng Phòng Tư pháp Giáo dục và Đào tạo ỦY BAN Phòng Y tế Phòng NHÂN DÂN Tài chính - Kế hoạch CẤP HUYỆN Thanh tra huyện Phòng Tài nguyên và Môi trường Văn phòng Phòng Lao động - HĐND và UBND Thương binh và xã hội Sơ đồ 1.
Tổ chức các CQCM thuộc UBND cấp huyện Hệ thống CQCM gồm Phòng Nội vụ; Phòng Tư pháp; Phòng Tài chính - Kế hoạch; Phòng Tài nguyên và Môi trường; Phòng Lao động - Thương binh và xã hội; Phòng Văn hóa và Thông tin; Phòng Giáo dục và Đào tạo; Phòng Y tế; Thanh tra huyện; Văn phòng HĐND và UBND được tổ chức thực hiện thống nhất ở tất cả các quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Bên cạnh đó còn có một số cơ quan được tổ chức chuyên môn để phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính cấp như: (i) Phòng Kinh tế; (ii) Phòng Quản lý đô thị; (iii) Phòng Kinh tế và Hạ tầng,. Công chức cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện 1. Khái niệm Trước khi được quy định cụ thể trong văn bản quy phạm pháp luật, các khái niệm “cán bộ”, “công chức”, “viên chức” thường được gọi chung là “cán bộ”.
Đó là những người làm việc trong bộ máy nhà nước và được hưởng lương 14 từ ngân sách nhà nước. Trải qua sự phát triển của lịch sử, khái niệm công chức được sử dụng trong các văn bản quy phạm pháp luật cũng có sự khác nhau tuỳ thuộc vào quan điểm của Nhà nước đối với đội ngũ này. Tại Pháp lệnh Cán bộ, công chức số 01/1998/PL-UBTVQH10 ngày 26 tháng 2 năm 1998, cụm từ “cán bộ, công chức” được sử dụng khá phổ biến. Tuy nhiên, đến Luật Cán bộ, công chức 2008, được sửa đổi bổ sung tại Luật số 52/2019/QH14 ngày 25 tháng 11 năm 2019 thì khái niệm công chức đã được nhận thức khá đầy đủ, toàn diện.
Theo quy định tại Điều 4, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 được sửa đổi bổ sung tại Điều 1, Luật số 52/2019/QH14 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức, khái niệm công chức được xác định như sau: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [9] Cơ quan chuyên môn thuộc huyện là bộ phận cấu thành nên UBND cấp huyện. Do đó, người làm việc trong các CQCM này là công chức và là yếu tố cốt lõi trực tiếp thực thi công vụ trong CQCM; là chủ thể trực tiếp tham gia các hoạt động quản lý mà CQCM thuộc UBND thuộc UBND cấp huyện mình đảm nhận. Theo quy định Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 2019 thì các cơ quan HCNN được thành lập theo các cấp căn cứ vào vị trí, phân bố được quy định của pháp luật. Đối với cấp huyện, để thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND huyện thực hiện chức năng QLNN đối với ngành, lĩnh vực, đảm bảo sự thống nhất từ Trung 15 ương đến địa phương, pháp luật quy định việc thành lập các CQCM cũng như đội ngũ công chức làm việc tại CQCM.
Trên cơ sở Luật Cán bộ, công chức 2008, Luật sửa đổi năm 2019 và Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/10/2010 của Chính phủ quy định những người là công chức thì khái niệm công chức các CQCM thuộc UBND huyện cũng được xem là công chức cơ quan HCNN cấp huyện, được hiểu là công dân Việt Nam được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong các CQCM thuộc UBND huyện được tổ chức và hoạt động theo quy định pháp luật cụ thể tại Nghị định số 37/2014/NĐ-CP, ngày 05/5/2014 của Chính phủ (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 108/2020/NĐ-CP ngày 14/9/2020).