Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NĂNG LỰC THỰC THI CỘNG VỤ CỦA ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Công chức hành chính nhà nước và công vụ 1. Khái niệm công chức Để thực thi công vụ, bất cứ quốc gia nào trên thế giới cũng sử dụng đội ngũ công chức và không ngừng chăm lo, bồi dưỡng để nâng cao chất lượng của đội ngũ công chức này. Do đặc thù khác nhau của mỗi quốc gia nên quan niệm về công chức cũng không hoàn toàn đồng nhất.
Có quốc gia, công chức được hiểu là đội ngũ làm việc trong các cơ quan hành pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước, thi hành pháp luật, nhưng có quốc gia lại quan niệm công chức bao gồm cả những người làm việc trong các cơ quan thực hiện cung cấp các dịch vụ công. Ở Pháp, công chức được hiểu là toàn bộ những người được nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ bổ nhiệm vào làm việc thường xuyên trong một công sở hay công sở tự quản, kể cả các bệnh viện và được biên chế vào một ngạch của nền hành chính công. Ở Trung Quốc, công chức không chỉ là những người thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính của các bộ mà còn bao gồm cả những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền các địa phương. Ở Việt Nam, tại khoản 2 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định: “công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, trong cơ quan, đơn vụ thuộc quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy 11 lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị xã hội, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được đảm bảo từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” [16].
Như vậy, tùy theo những đặc điểm kinh tế, xã hội, hình thức tổ chức bộ máy nhà nước và truyền thống dân tộc mà mỗi nước trên thế giới xác định phạm vi công chức cũng khác nhau. Nhưng về cơ bản công chức có một số đặc điểm cơ bản mà ở quốc gia nào cũng có, đó là: - Là công dân của quốc gia đó; - Được tuyển dụng bằng hình thức thi tuyển hoặc xét tuyển; - Giữ một công vụ thường xuyên; - Được xếp vào một ngạch chuyên môn cụ thể; - Làm việc trong một công sở; - Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, luận văn tập trung nghiên cứu cụ thể nhóm công chức hành chính và khái quát quan niệm về công chức hành chính nhà nước là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh nhất định làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở, trong biên chế và được hưởng lương từ ngân sách nhà nước nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, duy trì trật tự an ninh, giữ vững ổn định và phát triển kinh tế xã hội. Phân loại công chức hành chính nhà nước Phân loại công chức hành chính nhà nước được coi là một yêu cầu tất yếu của công tác quản lý nguồn nhân lực nói chung và đội ngũ công chức các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng.
Đó là sự phân chia công chức các cơ quan hành chính nhà nước thành các loại, các hạng ngạch khác nhau, theo những nguyên tắc nhất định. Việc phân loại công chức có vai trò quan trọng 12 trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động công vụ và trong công tác đào tạo, bồi dưỡng. Bên cạnh đó, do tính đa dạng và phức tạp của hoạt động công vụ nên việc phân loại công chức hành chính nhà nước sẽ giúp cho việc xây dựng chương trình, kế hoạch, chương trình đào tạo, bồi dưỡng đúng đối tượng theo nội dung yêu cầu công tác, nâng cao năng lực thực thi công vụ của công chức các cơ quan hành chính nhà nước. Do tính chất đặc thù của hoạt động công vụ, có thể phân loại công chức như sau: - Căn cứ vào ngạch bậc: + Công chức loại A gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao cấp hoặc tương đương; + Công chức loại B gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính hoặc tương đương; + Công chức loại C gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên hoặc tương đương; + Công chức loại D gồm những người được bổ nhiệm vào ngạch cán bộ hoặc tương đương và ngạch nhân viên.
- Căn cứ vào vị trí công tác: + Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý: là những người được bầu hoặc bổ nhiềm giữ chức vụ lãnh đạo, chỉ đạo có thẩm quyền quản lý và được sử dụng một cách đầy đủ thẩm quyền ấy vào trong hoạt động quản lý, có nhiệm vụ hoạch định chủ trương, kế hoạch công tác và điều khiển quá trình thực hiện nó ở một cấp độ nào đó. Đối tượng này được quy hoạch đào tạo, bồi dưỡng cả về lý luận chính trị lẫn nghiệp vụ chuyên ngành, có khả năng tổng hợp và khái quát cao. + Công chức không giữ chức vụ lãnh đạo quản lý: là những công chức chuyên môn, họ được đào tạo, bồi dưỡng trong các trường lớp, có khả năng chuyên môn, được tuyển dụng và giữ các chức vụ chuyên môn, nghiệp vụ trong cơ quan hành chính nhà nước. 13 Ngoài ra, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước còn phân loại theo trình độ đào tạo hoặc theo cấp hành chính.
Khái niệm công vụ Công vụ là một khái niệm rộng về phạm vi và có ý nghĩa quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước. Công vụ bao gồm nhiều yếu tố hợp thành như thể chế công vụ, đội ngũ công chức, các cơ quan công quyền. Theo từ điển Thuật ngữ hành chính thì công vụ là một loại lao động mang tính quyền lực và pháp lý, có tính thường xuyên chuyên nghiệp và được đảm bảo bằng ngân sách nhà nước, chủ yếu do các công chức nhà nước tiến hành và được điều chỉnh bằng ý chí thực hiện các chức năng quản lý nhằm ổn định, phát triển xã hội và đời sống nhân dân. Công vụ được thực thi bởi đội ngũ cán bộ, công chức và diễn ra trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội và các đơn vị sự nghiệp công lập.
Có thể nói, các hoạt động của cán bộ, công chức nhằm thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình đều được coi là thi hành công vụ. Công vụ là hoạt động do cán bộ, công chức nhân danh nhà nước thực hiện theo đúng quy định của pháp luật và được pháp luật bảo vệ nhằm phục vụ lợi ích của toàn xã hội. Từ những quan niệm trên, chúng ta có thể hiểu về công vụ như sau: công vụ là hoạt động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của cán bộ, công chức theo các quy định của pháp luật nhằm thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước, đáp ứng yêu cầu xây dựng đất nước và phục vụ nhân dân. Năng lực thực thi công vụ của công chức hành chính nhà nước 1.
Khái niệm năng lực Có rất nhiều cách định nghĩa khác nhau về năng lực. Tùy theo cách tiếp cận thì năng lực được hiểu theo những cách khác nhau: 14 Theo cách tiếp cận của các nhà tâm lý học, năng lực là tổng hợp các đặc điểm, các thuộc tính tâm lý của cá nhân phù hợp với yêu cầu đặc trưng của một hoạt động nhất định nhằm đảm bảo cho hoạt động đó đạt hiệu quả cao. Các năng lực được hình thành trên cơ sở các tư chất tự nhiên của cá nhân nơi đóng vai trò quan trọng. Năng lực con người không phải hoàn toàn do tự nhiên mà phần lớn là do công tác, do luyện tập mà có.
Theo cách hiểu của các nhà quản lý, năng lực có thể được hiểu là khả năng đủ để làm một công việc nào đó hay là những điều kiện được tạo ra hoặc vốn có để thực hiện một hoạt động nào đó. Theo Bernard Wynne, năng lực là một tập hợp các kỹ năng, kiến thức, hành vi và thái độ được cá nhân tích lũy và sử dụng để đạt được kết quả theo yêu cầu công việc. Theo Từ điển tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học: năng lực là khả năng, điều kiện chủ quan hoặc tự nhiên có thể thực hiện một hoạt động nào đó hoặc theo nghĩa khác là phẩm chất, tâm lý và sinh lý tạo cho con người có khả năng hoàn thành một hành động nào đó với chất lượng cao. Từ các cách hiểu khác nhau về năng lực, đồng thời làm rõ năng lực với khả năng, trình độ cá nhân… có thể hiểu năng lực là tổng hợp những yếu tố về trình độ, kỹ năng và thái độ có khả năng giúp chủ thể hoàn thành công việc ở mức tốt nhất.
Khái niệm năng lực thực thi công vụ Trên cơ sở khái niệm công vụ, công chức và năng lực, tác giả có thể khái quát chung về năng lực thực thi công vụ của công chức hành chính nhà nước là khả năng đáp ứng về kiến thức, kỹ năng, thái độ hành vi của công chức một cách tốt nhất để hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước đạt được mục tiêu đặt ra. Năng lực thực thi công vụ của công chức được tiếp cận ở các khía cạnh sau: 15 Năng lực lãnh đạo quản lý: Là khả năng dự báo, phán đoán, khả năng xử lý tình huống, khả năng hành động của cán bộ lãnh đạo, quản lý trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước. Khả năng dự báo, phán đoán thực chất là tầm nhìn về tương lai. Năng lực thực thi công vụ của mỗi công chức: Năng lực gắn với bối cảnh mang tính cá nhân và sự năng động.