CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1. Cơ sở khoa học về thủ tục hành chính trong quản lý đất đai 1. Khái quát về thủ tục hành chính Theo quy định tại Nghị định 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính Phủ về kiểm soát thủ tục hành chính [8]: Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức.
Trình tự thực hiện là thứ tự các bước tiến hành của đối tượng và cơ quan thực hiện thủ tục hành chính trong giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức. Hồ sơ là những loại giấy tờ mà đối tượng thực hiện thủ tục hành chính cần phải nộp hoặc xuất trình cho các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết thủ tục hành chính trước khi cơ quan thực hiện thủ tục hành chính giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức. “Yêu cầu, điều kiện” là những đòi hỏi mà đối tượng thực hiện thủ tục hành chính phải đáp ứng hoặc phải làm khi thực hiện một thủ tục hành chính cụ thể. Như vậy, theo quy định trên thì thủ tục hành chính là giải quyết một công việc cụ thể cho cá nhân, tổ chức, tức là thủ tục hành chính giải quyết một công việc cá biệt, cụ thể.
Tuy nhiên, hạn chế của khái niệm này là không bao hàm thủ tục hành chính trong nội bộ cơ quan, do đó nó không được áp dụng vì theo quy định tại khoản 2, điều 1 của Nghị định nêu trên thì “Phạm vi điều chỉnh: thủ tục hành chính trong nội bộ của từng cơ quan hành chính nhà nước, giữa cơ quan hành chính nhà nước với nhau không liên quan đến việc giải quyết thủ tục hành chính cho cá nhân, tổ chức; thủ tục xử lý vi phạm hành chính; thủ tục thanh tra và thủ tục hành chính có nội dung bí mật nhà nước”. Theo tinh thần, nội dung của các văn kiện của Đảng như Nghị quyết Đại hội lần thứ VII, Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần 8, khoá VII, Nghị quyết Đại hội lần thứ VIII, IX, X và các văn bản pháp luật như Nghị quyết số 38/CP ngày 04/5/1994 của Chính phủ về cải cách một bước thủ tục hành chính trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ chức; Quyết định 136/2001/QĐ-Ttg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt chương trình tổng thể cải cách thủ tục hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010 thì thủ tục hành chính có nội dung rộng hơn, gồm: Số lượng các hoạt động cụ thể, mối liên hệ giữa các hoạt động LUAN VAN CHAT LUONG download5 : add luanvanchat@agmail.com đó; trình tự của các hoạt động cụ thể, mối liên hệ giữa các hoạt động đó; nội dung, mục đích của các hoạt động cụ thể; cách thức tiến hành, thời hạn tiến hành các hoạt động cụ thể. Đây được xem là cách hiểu đầy đủ nhất về thủ tục hành chính. Cách hiểu này cho phép đánh giá đúng ý nghĩa, vai trò của thủ tục hành chính trong quản lý nhà nước, tạo điều kiện cho việc tìm hiểu nhu cầu, định ra phương hướng biện pháp thích hợp để cải cách thủ tục hành chính nhằm xây dựng nền hành chính hiện đại đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện hiện nay.
Sự cần thiết phải thực hiện thủ tục hành chính Mục đích của thủ tục hành chính: nhằm bảo đảm thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ thể. Chủ thể của thủ tục hành chính bao gồm: Chủ thể tiến hành và chủ thể tham gia, chủ thể tiến hành thủ tục là chủ thể có quyền nhân danh nhà nước, được trao quyền lực để quyết định; chủ thể tham gia là cá nhân, tổ chức có yêu cầu, nguyên vọng hoặc phải thực hiện nghĩa vụ theo quy định pháp luật Hoạt động quản lý nhà nước nào cũng cần những thủ tục nhất định. Kết quả của hoạt động quản lý phụ thuộc nhiều vào thủ tục tiến hành các hoạt động quản lý. Thủ tục đóng vai trò quan trọng trong việc điều hành bộ máy nhà nước cũng như bảo vệ quyền và lợi ích của người dân.
Chính vì vậy thủ tục tiến hành các hoạt động quản lý được quan tâm dưới mọi góc độ. Các hoạt động khác nhau cần có những thủ tục khác nhau để tiến hành. Tương ứng với lĩnh vực hành pháp là thủ tục hành chính Vai trò của thủ tục hành chính Là nhân tố bảo đảm sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi, đúng chức năng quản lý hành chính của bộ máy nhà nước. Bảo đảm tính toàn diện, khách quan trong việc phân tích vấn đề và nghiên cứu tình huống của những sự việc cụ thể, giúp các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật hành chính sử dụng đúng đắn các quyền và nghĩa vụ của mình.
Thủ tục hành chính giúp hạn chế các tiêu cực phát sinh từ sự phát triển của nền kinh tế thị trường, sự tiến bộ khoa học kĩ thuật cũng như việc mở rộng giao lưu quốc tế và các hiện tượng xã hội, các vấn đề xã hội ngày càng phức tạp. Xã hội ngày càng phát triển về mọi mặt, do đó có nhiều quyền và nghĩa vụ mới của công dân xuất hiện, thủ tục hành chính góp phần tạo điều kiện cho các LUAN VAN CHAT LUONG download6 : add luanvanchat@agmail.com công dân thực hiện các quyền này trên thực tế. Đồng thời tạo điều kiện cho những người có hoàn cảnh khó khăn được hưởng những ưu đãi của nhà nước. Giúp phát triển nguyên tắc dân chủ trong quản lý, tính công khai và sự kiểm tra của dư luận xã hội, tạo điều kiện cho nhân dân tham gia vào công việc quản lý nhà nước, chống quan liêu, chống tham nhũng và những vi phạm pháp luật khác.
Tiết kiệm sức lực, phương tiện thời gian và tài chính của nhân dân khi thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình. Đề cao trách nhiệm của các chủ thể thực hiện trong quản lý hành chính nhà nước. Thủ tục hành chính hợp lý sẽ tạo nên sự hài hoà, thống nhất trong bộ máy nhà nước, rút ngắn thời gian giải quyết công việc, góp phần thúc đẩy xã hội phát triển. Thủ tục hành chính bất hợp lý là tạo điều kiện cho tệ tham nhũng, cửa quyền, làm giảm lòng tin của nhân dân vào chính quyền, làm đất nước trì trệ, chậm phát triển.
Do tính chất đa dạng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước nên không thể có thủ tục hành chính duy nhất mà có rất nhiều thủ tục hành chính khác nhau tương ứng với từng hoạt động quản lý cụ thể. Tuỳ từng trường hợp mà thủ tục hành chính được dùng để tổ chức, điều hành các hoạt động mang tính nội bộ trong bộ máy nhà nước hay để trực tiếp giải quyết các công việc liên quan đến quyền, lợi ích của các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Do đó, thủ tục hành chính không những chỉ định cho các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước cách thực hiện nhiệm vụ trong quá trình giải quyết công việc thuộc thẩm quyền mà còn chỉ ra cho các cá nhân, tổ chức có liên quan các quyền, nghĩa vụ và cách thức thực hiện những quyền và nghĩa vụ đó trong mối quan hệ với cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước. Vì vậy, thủ tục hành chính hợp lý sẽ tạo ra sự hài hoà, thống nhất trong bộ máy nhà nước, rút ngắn thời gian giải quyết công việc, góp phần thúc đẩy xã hội phát triển.
Thủ tục hành chính bất hợp lý tạo điều kiện cho tệ tham nhũng, cửa quyền, làm giảm lòng tin của nhân dân vào chính quyền. Thủ tục hành chính có vị trí, vai trò quan trọng trong đời sống xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp và đời sống nhân dân. Thông qua thủ tục hành chính, cá nhân, tổ chức thực hiện quyền lợi, nghĩa vụ của mình và đồng thời các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Do đó, cải cách thủ tục hành chính liên tục được Chính phủ xác định LUAN VAN CHAT LUONG download7 : add luanvanchat@agmail.com là nhiệm vụ trọng tâm trong chương trình cải cách hành chính của nước ta.
Vai trò đó thể hiện trên những nét chủ yếu sau: Thủ tục hành chính bảo đảm cho các quy phạm vật chất quy định trong các quyết định hành chính được thi hành thuận lợi. Chẳng hạn, trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính về môi trường phải vừa tuân thủ quy định về quản lý môi trường vừa không trái với quy định của Luật Xử phạt vi phạm hành chính. Thủ tục hành chính bảo đảm cho việc thi hành các quyết định được thống nhất và có thể kiểm tra được tính hợp lý cũng như các hệ quả do việc thực hiện các quyết định hành chính tạo ra. Thủ tục hành chính sẽ làm cho tính chất nghiêm minh của pháp luật được nâng cao.
Nó sẽ cho phép các cơ quan hành chính áp dụng các biện pháp thích hợp và thống nhất để thi hành một công việc nhất định. Thủ tục hành chính khi được xây dựng và vận dụng một cách hợp lý, sẽ tạo khả năng sáng tạo trong việc thực hiện các quyết định quản lý đã được thông qua, đem lại hiệu quả thiết thực cho quản lý nhà nước. Thủ tục hành chính liên quan đến quyền lợi của công dân, do vậy khi được xây dựng hợp lý và vận dụng tốt vào đời sống nó sẽ tạo ra mối quan hệ tốt giữa nhà nước và nhân dân. Trên thực tế, để giảm nhẹ thủ tục hành chính, các cơ quan nhà nước tập trung vào cơ chế “một cửa” để giúp người dân tiết kiệm được rất nhiều thời gian, công sức và tiền của khi có nhu cầu thực hiện thủ tục hành chính tại cơ quan nhà nước, ngoài ra, nhờ vào cơ chế này mà căn bệnh cửa quyền, quan liêu cũng dần được cải thiện, hiệu quả quản lý nhà nước được nâng cao rõ rệt, công việc được giải quyết đúng hẹn, thuận lợi hơn cho nhân dân.
Mối quan hệ giữa nhà nước và nhân dân cũng dần được cải thiện. Thủ tục hành chính cũng là một bộ phận của pháp luật về hành chính nên việc xây dựng và thực hiện tốt sẽ có ý nghĩa rất lớn đối với quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật. Thủ tục hành chính có ý nghĩa như chiếc cầu nối quan trọng giữa cơ quan nhà nước với công dân và các tổ chức. Nó có khả năng làm bền chặt các mối quan hệ, làm cho nhà nước ta thực sự là của dân, do dân và vì dân.