Chương 1 CƠ SỞ LÍ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA XÂY DỰNG 1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NỘI DUNG VÀ VAI TRÒ CỦA THANH TRA XÂY DỰNG 1. Khái niệm, đặc điểm của thanh tra xây dựng 1. Khái niệm thanh tra xây dựng Thanh tra, theo Đại từ điển tiếng Việt là điều tra, xem xét để làm rõ sự việc.
Thanh tra cũng có nghĩa là chỉ người làm nhiệm vụ thanh tra. Người làm nhiệm vụ thanh tra phải điều tra, xem xét để làm rõ vụ việc. Theo Từ điển tiếng Việt, “Thanh tra là kiểm soát xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [tr882]. Theo nghĩa này, Thanh tra bao hàm cả nghĩa kiểm soát: xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định.
Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định: người làm nhiệm vụ thanh tra, đoàn thanh tra của Bộ Xây dựng, Sở Xây dựng và có quyền hạn, nhiệm vụ của chủ thể nhất định. Hoạt động thanh tra thường được tiến hành bởi các cơ quan chuyên trách (điều này khác với kiểm tra do cơ quan tự tiến hành trong nội bộ). Cơ quan thanh tra tiến hành xem xét, đánh giá sự việc một cách khách quan, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của nhà nước, tổ chức và cá nhân. Chính vì vậy, để đảm bảo sự công minh trong hoạt động thanh tra, thanh tra cũng phải tuân thủ pháp luật, việc thanh tra phải đúng thẩm quyền, ra quyết định và kiến nghị thanh tra phải đúng quy định của pháp luật, chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của mình, có quyền bảo lưu và báo cáo cấp có thẩm quyền.
Tính độc lập tương đối của thanh tra được thể hiện thông qua những thẩm quyền, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra. 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Ở một góc độ khác, thanh tra được hiểu là chức năng của quản lý nhà nước, là hoạt động kiểm tra, xem xét việc làm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân; thường được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm xác định tính đúng, sai của sự việc, những các vi phạm để từ đó đưa ra những kiến nghị góp phần hoàn thiện chính sách, pháp luật, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Ngoài ra, thanh tra cũng được hiểu là hoạt động chuyên trách do bộ máy thanh tra đảm nhiệm nhằm thực hiện việc kiểm tra, đánh giá, kết luận chính thức về việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính nhà nước với mục đích phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước. Từ một số quan niệm trên, cho thấy: Thanh tra là một loại hình đặc biệt của hoạt động quản lý nhà nước của cơ quan quản lý nhà nước, mục đích của thanh tra là nhằm phục vụ cho quản lý nhà nước và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước.
Chủ thể của thanh tra là các cơ quan quản lý nhà nước, các cuộc thanh tra được tiến hành thông qua Đoàn thanh tra và Thanh tra viên. Đối tượng thanh tra là những việc làm cụ thể được tiến hành theo các quy định của pháp luật, thực hiện quyền, nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân. Để hiểu rõ khái niệm về thanh tra, có thể xem xét trong sự so sánh với các khái niệm khác như kiểm tra, kiểm sát, giám sát. Theo Đại từ điển tiếng Việt thì “Kiểm tra là xem xét thực chất, thực tế”.
Theo khái niệm này thì kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để nhận xét, đánh giá một sự việc. Chủ thể của kiểm tra đa dạng hơn thanh tra, có thể là nhà 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nước, có thể là chủ thể phi nhà nước như các đoàn thể, tổ chức. Kiểm tra được xem là hoạt động thường xuyên của từng cơ quan, tổ chức bởi vì thông qua kiểm tra, các cơ quan, tổ chức tự đánh giá về việc triển khai công việc của cơ quan mình như thế nào, kết quả ra sao, đó đáp ứng yêu cầu đặt ra hay chưa, có những khuyết điểm gì, có những vấn đề gì trong nội bộ còn bất cập, vướng mắc cần phải có sự điều chỉnh phù hợp bằng các biện pháp, chủ trương, phương hướng hợp lý trong thời gian tiếp sau để đạt được kết quả tốt hơn. Kiểm tra cũng được hiểu là hoạt động của thủ trưởng đơn vị cấp trên đối với các hoạt động của cơ quan, tổ chức cấp dưới thuộc quyền quản lý của mình nhằm đánh giá một cách tổng thể mọi hoạt động hay trong một lĩnh vực cụ thể.
Qua kiểm tra, thủ trưởng đơn vị cấp trên có quyền áp dụng các biện pháp cần thiết để chấn chỉnh, điều chỉnh những thiếu sót của các đơn vị thuộc quyền quản lý. Chính vì vậy, kiểm tra là một hoạt động thường xuyên trong quá trình quản lý của một cơ quan, tổ chức. Kiểm tra mang tính hoạt động nội bộ, chỉ mang tính quyền lực nhà nước đối với các cơ quan nhà nước, nhất là đối với cơ quan quản lý nhà nước. Kiểm sát, theo Đại từ điển tiếng Việt là Các hoạt động kiểm tra và giám sát và là công tác điều tra tố tụng trong các vụ án theo pháp luật.
Chức năng kiểm sát thuộc về các cơ quan kiểm sát là Viện Kiểm sát nhân dân các cấp. Kiểm sát là hoạt động đặc biệt của Viện Kiểm sát nhân dân các cấp ở nước ta theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, khi thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát, Viện Kiểm sát các cấp không có chức năng hành pháp. Theo Đại từ điển tiếng Việt thì “Giám sát là theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ”.
Theo khái niệm này thì có thể hiểu giám sát là sự theo dõi, xem xét làm đúng hoặc sai những điều đó quy định của pháp luật hoặc có thể hiểu là theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không. 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Trong thực tế, giám sát có thể hiểu theo các nghĩa khác nhau, nhưng nhìn chung có một số đặc điểm là giám sát luôn gắn với chủ thể nhất định: ai giám sát, giám sát ai, giám sát việc gì. Do đó, giám sát là hoạt động của chủ thể ngoài hệ thống đối với đối tượng thuộc hệ thống khác, cơ quan giám sát và cơ quan chịu sự giám sát không nằm trong một hệ thống phụ thuộc nhau và giám sát được tiến hành trên cơ sở quy định của pháp luật, trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ của chủ thể giám sát, đối tượng bị giám sát. Trong hoạt động giám sát, cả chủ thể giám sát và chủ thể bị giám sát cũng như tính chất, nội dung hoạt động giám sát đều rất đa dạng: giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước, việc thực hiện giám sát của Ban thanh tra nhân dân, giám sát thi đấu thể thao, giám sát hoạt động tư pháp.
Từ những khái niệm trên cho thể thấy rằng Thanh tra, Kiểm tra, Kiểm sát và Giám sát là những khái niệm được sử dụng nhiều trong hoạt động quản lý nói chung, quản lý nhà nước nói riêng, các hoạt động này vừa có nét tương đồng, vừa có những đặc trưng riêng. Giữa thanh tra và kiểm tra có một mảng giao thoa về chủ thể, đó là nhà nước; Kiểm tra cũng là chức năng của nhà nước, kiểm tra nếu theo nghĩa rộng thì bao hàm cả thanh tra, hay nói cách khác: thanh tra là một loại hình đặc biệt của kiểm tra mà ở đó luôn luôn do một loại chủ thể là Nhà nước tiến hành và thực hiện quyền lực nhà nước. Các hoạt động, các thao tác nghiệp vụ trong các cuộc thanh tra chính là thực hiện kiểm tra trong quy trình thanh tra, ví dụ như kiểm tra sổ sách, kiểm tra hồ sơ, so sánh đối chiếu các số liệu thu thập được trong quá trình thanh tra.Phân biệt thanh tra và kiểm tra ở đây chủ yếu dựa vào mục đích và phương pháp. Hoạt động thanh tra tác động lên đối tượng bị quản lý, kiểm tra là xem xét sự việc xảy ra có đúng với các quy tắc đó xác lập và những mệnh lệnh quản lý hay không.
Thanh tra và kiểm tra có mối quan hệ gần gũi, bổ sung cho nhau. Thực tế ở nước ta, khái niệm thanh tra, kiểm tra và giám sát chưa được phân biệt rõ ràng, cụ thể trong khoa học pháp lý, trong pháp luật và trong khoa học quản lý. 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Từ những phân tích nêu trên, có thể thấy: thanh tra, kiểm tra, kiểm sát và giám sát là các loại hoạt động trong quản lý nhà nước, là các chức năng của quản lý nhà nước; mục đích của thanh tra, kiểm tra, giám sát là phục vụ quản lý nhà nước và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước; chủ thể của thanh tra, kiểm tra và giám sát thuộc về nhà nước, việc tổ chức các hoạt động này thường do các cơ quan chuyên trách thực hiện; nội dung thanh tra, kiểm tra và giám sát chủ yếu là việc chấp hành chính sách, pháp luật của nhà nước, việc thực hiện kế hoạch của đơn vị được nhà nước giao; việc thực hiện nhiệm vụ của cán bộ, công chức nhà nước, riêng thanh tra nhà nước cũng thực hiện việc thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật, góp phần chống tiêu cực, tham nhũng ở các cơ quan, đơn vị. Về mục đích, các cơ quan thanh tra, kiểm tra và giám sát cùng có chung mục đích và cùng thực hiện chức năng quản lý nhà nước.
Về đối tượng, do vị trí, thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát khác nhau nên đối tượng cũng khác nhau. Về phương thức thanh tra, kiểm tra, giám sát, do vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mỗi cơ quan khác nhau nên phương thức, hình thức hoạt động cũng khác nhau. Như vậy, có thể thấy thanh tra nhà nước giữ vị trí trung tâm và có vai trò cầu nối giữa kiểm tra và giám sát.