Chương 1. Cơ sở lý luận về hoạt động thanh tra việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại Tập đoàn KTNN. Thực trạng hoạt động thanh tra việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại một số Tập đoàn KTNN. Giải pháp hoàn thiện hoạt động thanh tra việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại Tập đoàn KTNN.
CƠ SỞ LÝ LUÂṆ VỀHOẠT ĐỘNG THANH TRA VIÊC̣ QUẢN LÝ, SƢ̉DUNG̣ VỐN, TÀI SẢN NHÀ NƢỚC TẠI TẬP ĐOÀN KINH TẾ NHÀ NƢỚC 1. Môṭsốkhái niêṃ 1. Hoạt động thanh tra Ở Việt Nam, hoạt động thanh tra được xác lập mang tính chính thống kể từ khi Hồ Chủ tịch ban hành Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 về việc thành lập Ban thanh tra đặc biệt (nay là ngày truyền thống ngành Thanh tra Việt Nam): “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ” [42, tr. Theo đó, thanh tra mang nghĩa giám sát hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân mang thẩm quyền thực thi công vụ, quyền lực nhà nước.
Và cũng tiếp cận ở góc độ gắn thanh tra với hoạt động QLNN thanh tra còn được hiểu là “sự xem xét, kiểm soát, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra những nhận xét, kết luận cần thiết để kiến nghị với các cơ quan nhà nước khắc phục những nhược điểm, phát huy ưu điểm, góp phần nâng cao hiệu quả QLNN” [26, tr. Tại Điều 1 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 quy định: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan QLNN; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong QLNN, thực hiện quyền dân chủ XHCN” [18, tr. Quy định này cho thấy thanh tra là một chức năng, công cụ hoặc là một khâu thuộc quy trình QLNN của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nội dung cụ thể của hoạt động thanh tra được quy định cụ thể tại Điều 8 để phân định với chức năng của Tòa án và các cơ quan trọng tài kinh tế: “thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, trừ hoạt động điều tra truy tố, xét xử của các cơ quan điều 8 tra, kiểm soát, tòa án và việc giải quyết tranh chấp hợp đồng kinh tế, xử lý vi phạm hợp đồng kinh tế của các cơ quan trọng tài kinh tế” [42, tr.
Kết quảsau hai lần sửa đổi , thay thế, LuâṭThanh tra năm 2004 và Luật Thanh tra năm 2010 hiêṇ hành không còn quy đinḥ khái niêṃ “thanh tra” một cách độc lập nữa, mà thay vào đó là thuật ngữ “Thanh tra nhà nước” để nhấn mạnh mối quan hệ giữa chức năng thanh tra với công tác QLNN. Theo đótaị Điều 3 LuâṭThanh tra năm 2010 quy định: “Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách , pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân” [24, tr. Có thể thấy, việc luật hóa hoạt động thanh tra đã có những thay đổi đáng kể so với Pháp lệnh thanh tra năm 1990: đó là bên cạnh việc xóa bỏ nội dung thanh tra “kế hoạch nhà nước” mang nặng tư duy kinh tế bao cấp, mà còn quy định rõ thẩm quyền của các cơ quan có thẩm quyền trong việc “xử lý theo trình tự, thủ tục” trong hoạt động thanh tra. Tóm lại, hoạt động thanh tra đươc̣ thưc̣ hiêṇ bởi đoàn thanh tra , thanh tra viên vàngười đươc̣ giao nhiêṃ vu ̣thanh tra chuyên ngành trong phaṃ vi thẩm quyền để xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy đinḥ đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Có nhiều tiêu chí để phân loại hoạt động thanh tra, tuy nhiên chủ yếu phân loại theo 02 tiêu chí sau: Căn cứ vào thẩm quyền, chức năng cơ quan tiến hành thanh tra, hoạt động thanh tra được chia thành thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Việc phân chia này có ý nghĩa lớn trong việc xác lập, phân định thẩm quyền và nội dung thanh tra của cơ quan tiến hành thanh tra. 9 Căn cứ vào hình thức thanh tra, hoạt động thanh tra được phân loại theo quy đinḥ taịĐiều 37 LuâṭThanh tra năm 2010, gồm 03 hình thức , cụ thể : “Hoạt động thanh tra được thực hiện theo kế hoạch, thanh tra thường xuyên hoặc thanh tra đột xuất” [24, tr. Căn cứ phân chia này một mặt đảm bảo việc phân định thẩm quyền và nội dung thanh tra, mặt khác nó thể hiện được bản chất thanh tra là chức năng, hoạt động trong công tác QLNN.
Tâp̣ đoàn kinh tế nhà nước Theo GS. Vũ Huy Từ - tác giả cuốn Mô hình Tập đoàn kinh tế trong công nghiệp hóa, hiện đại hóa đã đưa ra khái niệm Tập đoàn kinh tế dựa trên chính những đặc điểm của mô hình này về sở hữu; cơ cấu tổ chức; phương thức liên kết và ngành nghề hoạt động: “Tập đoàn kinh tế là một cơ cấu sở hữu, tổ chức và kinh doanh đa dạng, có quy mô lớn, vừa có chức năng sản xuất – kinh doanh, vừa có chức năng liên kết kinh tế nhằm tăng cường khả năng tích tụ, tập trung cao nhất các nguồn lực ban đầu (vốn, sức lao động, công nghệ…) để tăng khả năng cạnh tranh trên thị trường và tối đa hóa lợi nhuận. Trong đó có các Tập đoàn kinh tế là tổ hợp các DN thành viên (công ty con) do một công ty mẹ nắm quyền lãnh đạo chi phối về nguồn lực ban đầu, chiến lược phát triển và hoạt động tại nhiều ngành, lĩnh vực ở nhiều vùng lãnh thổ khác nhau” [41, tr. Và khái niệm Tập đoàn kinh tế được quy định chính thức tại Điều 149 Luật DN năm 2005: “Tập đoàn kinh tế là nhóm công ty có quy mô lớn.
Chính phủ quy định hướng dẫn tiêu chí, tổ chức quản lý và hoạt động của Tập đoàn kinh tế” [23, tr. Tuy nhiên, cách quy định này quá chung chung, chưa khái quát được hết bản chất của khái niệm Tập đoàn kinh tế. Vì vậy, chúng ta có thể hiểu theo hướng dẫn bổ sung tại khoản 1 Điều 26 Nghị định 139/2007/NĐ-CP hướng dẫn thi hành một số điều Luật DN: “Tập đoàn kinh tế bao gồm nhóm các công ty có tư cách pháp nhân độc lập, được hình thành trên cơ sở tập hợp, liên kết thông qua đầu tư, góp vốn, sáp nhập, mua lại, tổ 10 chức lại hoặc các hình thức liên kết khác; gắn bó lâu dài với nhau về lợi ích kinh tế, công nghệ, thị trường và các dịch vụ kinh doanh khác tạo thành tổ hợp kinh doanh có từ hai cấp DN trở lên dưới hình thức công ty mẹ - công ty con” [8, tr. Như vậy, với tư cách một thực thể kinh tế như DN thì Tập đoàn kinh tế cũng được chia thành: Tập đoàn KTNN và Tập đoàn kinh tế tư nhân.
Trong đó, các Tập đoàn KTNN được thành lập và hoạt động trong những ngành nghề có chọn lọc: kinh tế mũi nhọn, những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế, thường cần nguồn vốn đầu tư lớn và có ý nghĩa đảm bảo sự cân bằng trong nền kinh tế. Dưới tác động của cơ chế kinh tế thị trường, có thể nói Tập đoàn KTNN ở Việt Nam ra đời như một điều tất yếu khách quan bởi tác động của quy luật cạnh tranh, những làn sóng mua bán và sáp nhập DN để tích tụ, tập trung vốn và các nguồn lực, hình thành các DN đủ lớn, đủ mạnh để cạnh tranh trong điều kiện quốc tế hóa, toàn cầu hóa và mục tiêu tạo lợi thế cạnh tranh, vận hành các công cụ điều hành kinh tế vĩ mô nền kinh tế hay nói cách khác việc thành lập các Tập đoàn kinh tế nhằm thực hiện mục tiêu chính trị, xã hội gắn liền với lợi ích kinh tế trong nền kinh tế thị trường. Trước tình hình đó, Chiến lược phát triển kinh tế 2001 – 2010 của Việt Nam đã lựa chọn hình thành và phát triển Tập đoàn KTNN nhằm phát huy vai trò chủ đạo trong nền kinh tế, là lực lượng vật chất quan trọng và là công cụ để Nhà nước định hướng và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Điều này được cụ thể hóa thành một trong những nguyên tắc bảo đảm phát triển KTNN tại Nghị quyết Trung ương 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (Khoá IX) về tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN: “Bảo đảm vai trò nòng cốt, chi phối của DNNN trong nền kinh tế nhiều thành phần.
DNNN vươn lên mạnh mẽ để Nhà nước sử dụng làm công cụ chi phối, điều khiển kinh tế vĩ mô. Do đó, đổi mới DNNN là làm cho DNNN mạnh lên, tiến tới thành lập các Tập đoàn 11 KTNN đủ mạnh, đủ sức chi phối các thành phần kinh tế khác, kiểm soát các DN tư nhân và các DN có vốn đầu tư nước ngoài. Thực hiện Nghị quyết đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Chính phủ đã dần thí điểm thành lập các Tập đoàn KTNN từ năm 2005 và đến năm 2009 chính thức ban hành Nghị định số 101/2009/NĐ-CP ngày 05/11/2009 về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý Tập đoàn KTNN tập trung vào 12 ngành nghề kinh doanh chính gồm: Bưu chính, viễn thông và công nghệ thông tin; Đóng mới, sửa chữa tàu thủy; Sản xuất, truyền tải, phân phối và kinh doanh điện năng; Khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến và phân phối dầu khí; Khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến than và khoáng sản; Dệt may; Trồng, khai thác, chế biến cao su; Sản xuất, kinh doanh phân bón và các sản phẩm hóa chất; Đầu tư và kinh doanh bất động sản; Công nghiệp xây dựng và cơ khí chế tạo; Tài chính, ngân hàng, bảo hiểm; Các ngành nghề khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Ở Việt Nam, mặc dù Chính phủ triển khai thí điểm thành lập Tập đoàn KTNN từ năm 2005, 2006, nhưng phải đến năm 2009 mới ban hành Nghị định quy định về việc thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý Tập đoàn KTNN và được xem là khung hành lang pháp lý để các Tập đoàn kinh tế hoạt động.
Tại khoản 2 Điều 2 Nghị định 09/2009/NĐ-CP quy định: “Tập đoàn KTNN là nhóm công ty có tư cách pháp nhân độc lập, đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật và Tập đoàn kinh tế không có tư cách pháp nhân độc lập” [9, tr.