MỞ ĐẦU Trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế sâu rộng, đa tầng nấc, xu thế liên kết và hợp tác quốc tế cấp địa phương - cả theo phương thức song phương lẫn đa phương - ngày càng phổ biến, trở thành một kênh quan trọng để địa phương nâng cao hình ảnh quốc tế và đa dạng hóa nguồn lực phục vụ phát triển. Các tổ chức và diễn đàn đa phương cấp địa phương đang khẳng định mạnh mẽ sức sống; mạng lưới quan hệ kết nghĩa song phương giữa các địa phương toàn cầu mở rộng và thực chất hơn với các hoạt động hợp tác chặt chẽ, nguồn lực huy động cho phát triển ngày càng lớn mạnh. Xu thế này được thể hiện rõ nét trong quá trình đẩy mạnh hợp tác quốc tế của Thành phố Hồ Chí Minh. Từ một địa phương khá dè dặt và khép kín trong quan hệ quốc tế sau giải phóng, TPHCM hiện nay có 53 quan hệ ‘kết nghĩa’ (hay ‘quan hệ hữu nghị hợp tác quốc tế cấp địa phương’ - tên gọi chính thức được sử dụng tại Việt Nam) trải rộng khắp năm châu lục, triển khai hàng trăm hoạt động/chương trình hợp tác lớn nhỏ trong khuôn khổ quan hệ.
Không chỉ ở TPHCM, các địa phương khác của Việt Nam đã và đang tham gia sâu rộng vào mạng lưới quan hệ hữu nghị hợp tác quốc tế cấp địa phương (sau đây gọi tắt là ‘quan hệ HNHTQT cấp địa phương’). Kênh quan hệ này đã và đang giúp nâng cao hình ảnh quốc tế của địa phương, góp phần làm tăng tự tự tin của địa phương trong tương tác quốc tế và huy động nguồn ngoại lực đáng kể phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Tuy mạng lưới quan hệ HNHTQT cấp địa phương ở Việt Nam nói chung, của TPHCM nói riêng, đang phát triển mạnh mẽ và sâu rộng nhưng hầu như chưa có công trình nghiên cứu nào về chủ đề này được thực hiện tại Việt Nam. Đề tài này được thực hiện với mong muốn góp phần hệ thống hóa các quan hệ HNHTQT cấp địa phương của TPHCM; đánh giá kết quả triển khai; nhận diện thành tựu, tồn tại và nguyên nhân của các thành tựu, tồn tại; từ đó đề xuất giải 1 pháp góp phần nâng cao hiệu quả quan hệ trong thời gian tới để phục vụ tốt hơn cho nhu cầu phát triển của Thành phố 1.
CÁC KHÁI NIỆM Hiện nay, có nhiều khái niệm và định nghĩa khác nhau về quan hệ quốc tế cấp địa phương/ngoại giao cấp địa phương. Van der Pluijm, R. Melissen ngoại giao cấp địa phương là ‘các thể chế và quá trình mà các thành phố, hoặc chính quyền địa phương nói chung, tham gia vào các mối quan hệ với các chủ thể khác trên trường chính trị quốc tế với mục đích là vì lợi ích của chính họ hoặc vì lợi ích của nhau’.2 Một định nghĩa khác được TS. Adam Grydehoj (Giám đốc Hiệp hội nghiên cứu về Đảo, Đại học Prince Edward Island) nêu ra ‘ngoại giao cấp địa phương là một hoạt động tài phán bổ sung của chủ thể chính trị nhắm vào các chủ thể chính trị nước ngoài’.3 Theo đó, hoạt động tài phán bổ sung được hiểu là việc mở rộng quyền lực thực tế (de facto) của một chủ thể chính trị nhất định và vượt ra khỏi hoạt động tài phán theo luật định (de jure).
Ngoại giao cấp địa phương phải được thực hiện với chủ thể ngoài nước, cụ thể là các địa phương hoặc quốc gia nước ngoài. Các định nghĩa trên chỉ xét quan hệ cấp địa phương dựa trên mối quan hệ giữa chính quyền các địa phương và các định nghĩa về quan hệ quốc tế mà không đề cập đến vai trò của người dân. Dù việc người dân tham gia vào hoạt động ngoại giao có một khái niệm riêng là ‘ngoại giao nhân dân’ nhưng trong khuôn khổ đề tài này, nhóm nghiên cứu cho rằng vai trò của người dân là một 1 André Lecours. Political issues of paradiplomacy: Lessons from the developed world.
Netherlands: Institute of International Relations ‘Clingendael’ 2 Pluijm, R. City diplomacy: The expanding role of cities in international politics. Netherlands: Institute of International Relations ‘Clingendael’ 3 Adam Grydehøj. Goals, Capabilities, and Instruments of Paradiplomacy by Subnational Jurisdictions.
In Grydehøj et al.), Local Actions in a Global Context: Paradiplomacy by Subnational Jurisdictions (pp. Brussels: Centre Maurits Coppieters. 2 trong những nhân tố giúp tăng cường sự tương tác giữa các địa phương với nhau. Do vậy, nhóm thống nhất sử dụng định nghĩa về quan hệ quốc tế cấp địa phương do Hiệp hội các thành phố Hà Lan (VNG) đưa ra vì định nghĩa này vừa đề cập đến vai trò của chính quyền địa phương, vừa nêu được mục đích của hợp tác quốc tế cấp địa phương.
Theo đó, ‘ngoại giao cấp địa phương là một công cụ của các chính quyền địa phương và các tổ chức của chính quyền địa phương nhằm thúc đẩy sự gắn kết xã hội, ngăn ngừa và giải quyết xung đột, và tái xây dựng sau xung đột với mục đích tạo nên một môi trường ổn định nơi người dân sống trong hòa bình, dân chủ và thịnh vượng’.4 Ngoại giao cấp địa phương hay hợp tác quốc tế cấp địa phương thường được chia thành hai loại: hợp tác song phương và hợp tác đa phương.5 Theo đó, hợp tác quốc tế song phương cấp địa phương là quan hệ giữa hai địa phương không cùng thuộc một quốc gia, thúc đẩy hợp tác vì lợi ích và sự phát triển của địa phương mình.6 Loại quan hệ này nhằm giải quyết các vấn đề lợi ích của địa phương như dịch vụ công cộng địa phương, quản lý lãnh thổ, y tế, thể thao, văn hóa… Trong khuôn khổ quan hệ, chính quyền địa phương có quyền tự chủ nhất định khi lên kế hoạch cũng như điều hành quá trình hợp tác. Về tính chất và nội dung, hợp tác quốc tế cấp địa phương do các chính quyền địa phương thực hiện sẽ khác nhau do các chính quyền có cách tiếp cận quan hệ khác nhau. Theo Giáo sư André Lecours, hợp tác song phương cấp địa phương có thể được chia thành ba nhóm như sau7: Nhóm thứ nhất tương ứng với các mục tiêu kinh tế. Các chính quyền địa phương tăng cường hợp tác nhằm thúc đẩy đầu tư nước ngoài và tăng cường 4 Fons van Overbeek.
City Diplomacy: The Roles and Challenges of the peace building equivalent of decentralized cooperation. Netherlands: Universiteit Utrecht 5 Mirela MINCĂ. Types of international cooperation at the local level Bucharest city hall. Theoretical and Applied Economics, Vol XXII, 237-246 6 Manda, C.
Legal and Practical Aspects of the Associations between the City of Bucharest and the Large Collectivities Territorial –Actuality and Perspective. Theoretical and Applied Economics,Vol. Political issues of paradiplomacy: Lessons from the developed world. Netherlands: Institute of International Relations ‘Clingendael’ 3 ngoại thương.
Ví dụ điển hình là các tiểu bang của Mỹ - chủ yếu hoạt động hợp tác quốc tế nhằm theo đuổi mục tiêu kinh tế. Các bang của Úc, thậm chí sự hiện diện quốc tế còn thấp hơn của Mỹ, cũng có thể được liệt kê vào nhóm này8. Nhóm thứ hai liên quan đến nhiều lĩnh vực (văn hóa, giáo dục, kỹ thuật, khoa học…). Các địa phương thuộc nhóm này có quan hệ hợp tác với các địa phương nước ngoài ở mức độ rộng hơn và đa chiều hơn nhóm thứ nhất.
Vùng Rhône-Alpes (Pháp) là điển hình của nhóm này.9 Rhône-Alpes phát triển một loạt quan hệ song phương với các địa phương thuộc nhiều nước châu Phi (Mali, Senegal, Tunisia), Châu Á (Việt Nam) và các nước Trung Âu (Ba Lan). Những mối quan hệ này còn có tên gọi khác là ‘hợp tác phi tập trung’, được mở rộng với nhiều hình thức khác nhau như hỗ trợ phát triển, trao đổi văn hóa và giáo dục, hợp tác khoa học và kỹ thuật… Nhóm thứ ba liên quan đến các mục tiêu chính trị. Hợp tác ở nhóm này có tính chất nổi trội là bản sắc của địa phương khi biểu hiện ra quốc tế khác với bản sắc quốc gia của địa phương đó, thường chủ thể của loại hình quan hệ này là các vùng lãnh thổ tự trị như Vùng Quebec (Canada), Vùng Flanders (Bỉ), Vùng Catalonia (Tây Ban Nha), hay xứ Basque.10 Các địa phương này có mục tiêu rất tham vọng, tìm cách tăng cường hợp tác quốc tế để khẳng định sự khác biệt về văn hóa, tự chủ chính trị và đặc tính quốc gia của cộng đồng mà họ đại diện, từ đó hướng đến việc được công nhận là một cộng đồng hoặc quốc gia riêng biệt. Nhóm này hầu như chỉ hiện diện ở những quốc gia có các vùng lãnh thổ tự trị.
Federal-States Relations in Australian External Affairs. Keating (eds), Paradiplomacy in Action. The Foreign Relations of Subnational Governments (pp. London: Frank Cass.
Political issues of paradiplomacy: Lessons from the developed world. Netherlands: Institute of International Relations ‘Clingendael’ 10 Stéphane Paquin. Paradiplomatie identitaire en Catalogne. Québec: Les Presses del’Université Laval.
4 Ba nhóm nói trên không tách biệt hoàn toàn mà có thể bổ sung cho nhau. Chẳng hạn như các mô hình hợp tác của các địa phương thuộc các nước công nghiệp tiên tiến ban đầu đều thuộc nhóm một. Sau đó, nhiều chính quyền khu vực bổ sung thêm các nội dung hợp tác khác thuộc nhóm hai, trong khi một số ít khác có thêm cả phần chính trị (thuộc nhóm ba). Việc hợp tác quốc tế song phương cấp địa phương thuộc nhóm nào cũng có thể phụ thuộc vào việc địa phương đó nằm trong nhóm quốc gia phát triển, nhóm quốc gia đang phát triển hay nhóm quốc gia kém phát triển.
Đối với các nước phát triển, hợp tác quốc tế cấp địa phương được tiếp cận một cách toàn diện và gắn kết nhiều mục tiêu khác nhau. Chính quyền địa phương của các nước phát triển thường dành một phần cho hợp tác kinh tế (nhóm một), rộng hơn là hợp tác trên lĩnh vực đào tạo, môi trường, văn hóa…(nhóm hai) nhằm củng cố bản sắc riêng của địa phương và các quan hệ về chính trị (nhóm ba). Đề tài sẽ tập trung phân tích quan hệ hợp tác quốc tế song phương cấp địa phương, với trường hợp nghiên cứu là các quan hệ hợp tác giữa Thành phố Hồ Chí Minh với các địa phương nước ngoài. Ở Việt Nam, hợp tác quốc tế song phương cấp địa phương xuất hiện từ khá sớm, vào đầu những năm 1950 trong quá trình đất nước ta đấu tranh bảo vệ nền độc lập dân tộc.
Riêng TPHCM, sau khi miền Nam được hoàn toàn giải phóng, đất nước thống nhất, TPHCM đã thiết lập các quan hệ hợp tác quốc tế cấp địa phương đầu tiên và dần mở rộng, tăng cường về số lượng và chất lượng theo thời gian. Có thể nói hiện quan hệ hợp tác quốc tế của TPHCM là vô cùng đa dạng cả về đối tác lẫn nội dung hợp tác, phương thức thiết lập và triển khai quan hệ.