CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1 Cơ sở lý luận về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước 1. Một số khái niệm cơ bản a. NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Chi NSNN là việc Nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo điều kiện vật chất để duy trì sự hoạt động và thực hiện chức năng của Nhà nước và đáp ứng nhu cầu đời sống kinh tế xã hội theo các nguyên tắc nhất định.
Chi thường xuyên là nhiệm vụ chi của NSNN nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh (Quốc hội, 2015). Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN là việc KBNN sử dụng các công cụ nghiệp vụ để thực hiện kiểm tra, đối chiếu các khoản chi thường xuyên NSNN với các chế độ, tiêu chuẩn và định mức do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo những nguyên tắc, phương thức quản lý tài chính trong quá trình thanh toán và chi trả các khoản chi thường xuyên của NSNN (Quốc hội, 2015). Vai trò và đặc điểm chi thường xuyên ngân sách nhà nước a. Chi thường xuyên NSNN có vai trò đặc biệt quan trọng đối với phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
Vai trò đó thể hiện trên các mặt cụ thể sau: - Thứ nhất: Chi thường xuyên NSNN có vai trò quan trọng trong nhiệm vụ chi của NSNN. Thông qua chi thường xuyên giúp cho bộ máy của các cơ quan Nhà nước duy trì hoạt động bình thường để thực hiện tốt chức năng quản lý nhà nước, đảm bảo quốc phòng an ninh và an toàn xã hội. 8 - Thứ hai: Chi thường xuyên NSNN là công cụ để Nhà nước thực hiện mục tiêu ổn định và điều chỉnh thu nhập, hỗ trợ người nghèo, thực hiện các chính sách an sinh xã hội góp phần thực hiện mục tiêu công bằng xã hội. - Thứ ba: Thông qua chi thường xuyên Nhà nước thực hiện điều tiết, điều chỉnh thị trường để thực hiện các mục tiêu của Nhà nước.
Chi thường xuyên NSNN là một trong những công cụ để Nhà nước quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Thực hiện tốt nhiệm vụ chi thường xuyên còn có ý nghĩa rất lớn trong việc phân phối và sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính của đất nước, tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng. Chi thường xuyên có hiệu quả và tiết kiệm sẽ tăng tích lũy vốn cho NSNN để chi cho đầu tư phát triển, thúc đẩy nền kinh tế phát triển, nâng cao niềm tin của người dân vào vai trò quản lý điều hành của Nhà nước. Chi thường xuyên NSNN gắn với hoạt động của bộ máy Nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội và an ninh quốc phòng.
Chi thường xuyên NSNN chủ yếu là các khoản chi cho con người nên nó không làm tăng thêm tài sản cho Quốc gia và không mang tính hoàn trả trực tiếp. Hiệu quả của chi thường xuyên NSNN không thể đánh giá và xác định cụ thể như chi đầu tư phát triển. Hiệu quả của nó không chỉ đơn thuần về mặt kinh tế mà được thể hiện qua sự ổn định chính trị xã hội từ đó thúc đẩy sự phát triển bền vững của đất nước. Với đặc điểm trên cho thấy vai trò của chi thường xuyên NSNN có ảnh hưởng rất quan trọng đến đời sống kinh tế xã hội của quốc gia.
Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước a. Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước có các đặc điểm sau: Một là: Chi thường xuyên NSNN là những khoản chi mang tính liên tục để thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước. Do đó, kiểm soát chi thường xuyên NSNN gắn liền với các khoản chi thường xuyên của NSNN và diễn ra đều đặn hàng tháng, hàng quý và năm. Với đặc điểm này lựa chọn phương thức cấp phát bằng dự toán hoặc bằng lệnh chi tiền cho phù hợp với từng đơn vị, từng khoản chi, việc 9 kiểm soát các khoản chi thường xuyên đặt ra yêu cầu không để ngân sách bị tồn đọng, gián đoạn gây ra tình trạng nơi thừa nguồn nơi thiếu nguồn làm ảnh hưởng tới tiến độ giải ngân ngân sách cũng như hoạt động của đơn vị sử dụng NSNN.
Hai là: Xét theo cơ cấu chi NSNN và mục đích sử dụng cuối cùng của việc cấp phát thì đa số các khoản chi thường xuyên của NSNN có hiệu lực tác động trong một khoản thời gian ngắn, mang tính chất tiêu dùng xã hội. Hoạt động kiểm soát chi các khoản chi này sao cho vừa đúng luật, tuân thủ các quy định, các điều kiện chi nhưng không để xảy ra tình trạng chậm chễ đối với các khoản chi không thể trì hoãn như tiền lương và các khoản phụ cấp theo lương, tiền điện, tiền nước và các khoản chi cho chuyên môn nghiệp vụ. Ba là: Phạm vi và mức độ chi thường xuyên của NSNN gắn chặt với cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng các hàng hóa công cộng. kiểm soát chi thường xuyên hướng vào đảm bảo hoạt động bình thường của bộ máy Nhà nước.
Bốn là: kiểm soát chi thường xuyên thường bị áp lực về mặt thời gian vì phần lớn các khoản chi thường xuyên đều mang tính cấp thiết như: Tiền lương, tiền công, học bổng học sinh sinh viên,… gắn với cuộc sống thường ngày của cán bộ, công chức và viên chức, những khoản chi chuyên môn nghiệp vụ nhằm đảm bảo duy trì hoạt động thường xuyên của bộ máy Nhà nước nên những khoản chi này phải được giải quyết nhanh chóng kịp thời. Bên cạnh đó, các ĐVSDNS thường có nhu cầu chi trong những ngày đầu tháng làm cho Kho bạc kiểm soát chi luôn bị áp lực về thời gian. Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước có các loại sau: - Kiểm soát trước khi chi: Là loại hình kiểm soát bao gồm những biện pháp phòng ngừa rủi ro, tránh những sai lầm ngay từ đầu. Được thực hiện trước khi thanh toán, chi trả các khoản chi thường xuyên NSNN.
Được áp dụng kiểm soát hồ sơ ban đầu như: Quy chế chi tiêu nội bộ; biên chế quỹ tiền lương; quy chế sử dụng tài sản công; danh sách những người hưởng lương được thủ trưởng đơn vị ký duyệt; danh sách khoán công tác phí, khoán văn phòng phầm, khoán điện thoại; hợp đồng nguyên tắc, thỏa thuận khung; quyết định giao dự toán. 10 - Kiểm soát trong khi chi: Hoạt động kiểm soát chi được thực hiện ngay khi thanh toán, chi trả các khoản chi thường xuyên NSNN, trước khi xuất quỹ NSNN. Áp dụng với các khoản thanh toán trực tiếp có đủ hồ sơ, chứng từ kế toán theo quy định. - Kiểm soát sau khi chi: Kiểm soát sau khi đã thanh toán, chi trả các khoản chi thường xuyên NSNN, sai khi xuất quỹ NSNN.
Áp dụng đối với các khoản chi tạm ứng ngân sách khi chưa có đủ hồ sơ, chứng từ theo quy định. Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước có các vai trò sau: Thứ nhất: Kiểm soát các khoản chi thường xuyên NSNN đảm bảo cho các khoản chi của ngân sách được sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả và góp phần tập trung các nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế xã hội, thực hành tiết kiệm, chống tham ô lãng phí, kiềm chế lạm phát, ổn định chính sách tiền tệ và trong sạch nền tài chính Quốc gia. Nâng cao trách nhiệm cũng như phát huy được vai trò của các ngành các cấp, các cơ quan đơn vị có liên quan đến việc quản lý và sử dụng NSNN. Thứ hai: Các khoản chi thường xuyên thường NSNN không mang tính hoàn trả trực tiếp.
Do đó, kiểm soát các khoản chi thường xuyên NSNN để đảm bảo cho Nhà nước nhận được những kết quả tương xứng với số tiền mà Nhà nước đã bỏ ra. Việc xác định hiệu quả của các khoản chi thường xuyên NSNN khó hơn so với các khoản chi đầu tư phát triển và nhiều khi không toàn diện. Mặt khác, lợi ích của các khoản chi thường xuyên mang lại thường ít gắn với lợi ích cụ thể. Thứ ba: Phải có cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện kiểm tra, giám sát quá trình thanh toán, chi trả các khoản chi thường xuyên NSNN để kịp thời phát hiện và ngăn chặn những khoản chi sai chế độ, định mức và tiêu chuẩn do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành.
Từ đó có những giải pháp phù hợp và kiến nghị kịp thời. Do tính chất và đặc điểm các khoản chi thường xuyên của NSNN nên nguyên tắc kiểm soát các khoản chi thường xuyên mang tính chung nhất cho các khoản chi, không bao quát hết các vấn đề nảy sinh trong quá trình kiểm soát chi thường xuyên NSNN. Điều này làm cho cơ chế quản lý chi thường xuyên nhiều khi không kịp với sự biến động của hoạt động chi thường xuyên của NSNN. - Bốn là: Kiểm soát chặt chẽ các khoản chi thường xuyên NSNN góp phần quản lý chặt chẽ ngân quỹ quốc gia.
Đảm bảo NSNN được sử dụng đúng mục đích, 11 có hiệu quả đáp ứng được yêu cầu của hội nhập kinh tế. Xu hướng hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế là yêu cầu khách quan trên con đường phát triển đất nước. Khi tham gia hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế nền tài chính quốc gia phải tuân thủ những nguyên tắc, thông lệ và các chuẩn mực quốc tế. Từ đó làm tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế, đồng thời góp phần xây dựng nền tài chính Quốc gia công khai, minh bạch hơn.
Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước có các nguyên tắc - Thứ nhất: Tất cả các khoản chi NSNN phải đảm bảo điều kiện chi NSNN theo quy định tại Khoản 2 Điều 12 Luật NSNN số 83/2015/QH13; có đủ hồ sơ theo quy định tại Nghị định số 11/2020/NĐ-CP ngày 20 tháng 01 năm 2020 của Chính phủ quy định thủ tục hành chính thuộc lĩnh vực KBNN (Nghị định số 11/2020/NĐ- CP) và hồ sơ đảm bảo tính hợp pháp, hợp lệ theo quy định của pháp luật hiện hành (Điều 2 Thông tư 62/2020/TT-BTC).