Tổng quan nghiên cứu

Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện giữ vai trò trụ cột trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước tại địa phương, đảm bảo Hiến pháp và pháp luật được thực thi nghiêm minh. Nghiên cứu được triển khai tại huyện Như Xuân, tỉnh Thanh Hóa – một huyện miền núi phía Tây Nam có diện tích tự nhiên 72.171,84 ha, dân số trên 70.000 người thuộc 4 dân tộc Thái, Thổ, Mường, Kinh sinh sống tại 18 đơn vị hành chính cấp xã gồm 17 xã và 1 thị trấn. Thực tiễn cho thấy, Như Xuân là địa bàn thuộc diện hỗ trợ của Nghị quyết 30a/CP với tỷ lệ hộ nghèo chiếm 30% và cận nghèo chiếm 14% vào năm 2016, thu nhập bình quân đầu người chỉ đạt 19,79 triệu đồng/năm. Trong bối cảnh kinh tế nông lâm nghiệp chiếm tới 68% cơ cấu sản xuất, việc thực thi quyền lực nhà nước và giám sát thực thi chính sách an sinh xã hội đối mặt với nhiều thách thức lớn.

Mục tiêu nghiên cứu tập trung làm rõ cơ sở lý luận về chức năng giám sát của cơ quan dân cử cấp huyện, khảo sát toàn diện thực trạng giám sát nhiệm kỳ khóa XIX giai đoạn 2011 - 2016 và bước đầu khóa XX giai đoạn 2016 - 2021. Luận văn hướng đến giải quyết triệt để tính hình thức trong giám sát, nâng cao tỷ lệ giải quyết kiến nghị sau giám sát đạt trên 85%, đồng thời giảm thiểu sai sót trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp cơ sở. Ý nghĩa của công trình thể hiện ở việc cung cấp luận cứ khoa học và thực tiễn vững chắc, góp phần cụ thể hóa Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 vào thực tiễn quản lý địa bàn miền núi khó khăn.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng học thuyết về kiểm soát quyền lực nhà nước trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và lý thuyết đại diện dân cử. Bản chất quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân được thể chế hóa từ Sắc lệnh số 63/SL năm 1945 của Chủ tịch Hồ Chí Minh cho đến Hiến pháp năm 2013, trong đó Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của cử tri. Nghiên cứu vận dụng 4 khái niệm pháp lý cốt lõi: quyền giám sát tối cao của cơ quan dân cử, hiệu lực giám sát, hiệu quả giám sát và hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát.

Khung phân tích đối chiếu hệ thống 24 điều khoản giám sát trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 với các quy định tiến bộ của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015. Mô hình phân tích bao quát 6 lĩnh vực quản lý nhà nước: kinh tế, văn hóa - xã hội, khoa học - tài nguyên - môi trường, quốc phòng - an ninh, chính sách dân tộc - tôn giáo và thi hành pháp luật tại địa phương.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp chọn mẫu toàn bộ đối với 18 đơn vị hành chính cấp xã trực thuộc huyện Như Xuân và toàn thể 32 đại biểu Hội đồng nhân dân huyện khóa XIX, 33 đại biểu khóa XX. Việc lựa chọn phương pháp này nhằm đảm bảo tính đại diện tuyệt đối, phản ánh chính xác bức tranh giám sát tại địa bàn miền núi có đặc thù phân tán về địa lý và đa dạng về dân tộc.

Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập từ hơn 100 văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân huyện ban hành từ năm 2011 đến năm 2016, các nghị quyết của Hội đồng nhân dân 18 xã, thị trấn, cùng toàn bộ biên bản 12 kỳ họp thường lệ và chuyên đề. Dữ liệu sơ cấp được tổng hợp qua phiếu khảo sát và phỏng vấn sâu các thành viên Thường trực Hội đồng nhân dân, đại biểu chuyên trách và kiêm nhiệm. Phương pháp phân tích thống kê so sánh chỉ số giữa hai giai đoạn 2011 - 2016 và 2016 - 2021 được áp dụng nhằm đo lường biến động về tần suất giám sát, số lượng chất vấn và mức độ chuyển biến của các cơ quan hành chính sau kết luận giám sát.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, về cơ cấu đại biểu và hoạt động chất vấn: Tại huyện Như Xuân, tỷ lệ đại biểu kiêm nhiệm trong nhiệm kỳ 2011 - 2016 chiếm trên 75% tổng số đại biểu, gây áp lực lớn lên quỹ thời gian dành cho giám sát chuyên sâu. Số lượt chất vấn tại các kỳ họp khóa XIX đạt trung bình 6 đến 8 lượt mỗi kỳ, tăng khoảng 15% qua từng năm, tuy nhiên nội dung chất vấn chủ yếu tập trung vào các vấn đề dân sinh bức xúc ngắn hạn như giao thông nông thôn và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Thứ hai, về hoạt động của các Đoàn giám sát chuyên đề: Trong giai đoạn 2011 - 2016, Thường trực và các Ban của Hội đồng nhân dân huyện đã tổ chức hơn 20 cuộc giám sát chuyên đề, tập trung vào các chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững theo Nghị quyết 30a/CP và quản lý đất lâm nghiệp, vốn chiếm tới gần 68% cơ cấu kinh tế địa bàn.

Thứ ba, về giám sát văn bản quy phạm pháp luật: Quá trình kiểm tra, rà soát phát hiện khoảng 12% văn bản của Ủy ban nhân dân huyện và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã ban hành trong giai đoạn 2011 - 2016 có sai sót về thể thức hoặc chưa bám sát kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật mới của cơ quan nhà nước cấp trên.

Thứ tư, về bỏ phiếu tín nhiệm theo Nghị quyết số 35/2012/QH13: Hội đồng nhân dân huyện đã triển khai lấy phiếu tín nhiệm nghiêm túc đối với các chức danh do Hội đồng nhân dân bầu, đạt tỷ lệ phiếu tín nhiệm cao bình quân trên 80%, khẳng định vai trò kiểm soát chính trị của cơ quan dân cử.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện nghiên cứu có thể được minh họa trực quan qua biểu đồ cột so sánh số lượng chất vấn qua các kỳ họp và bảng ma trận thể hiện tỷ lệ xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái thẩm quyền qua từng năm. Nguyên nhân chính của những tồn tại xuất phát từ việc phần lớn đại biểu hoạt động kiêm nhiệm, giữ các trọng trách hành chính nên tâm lý nể nang, ngại va chạm còn phổ biến. Trình độ dân trí chưa đồng đều trên địa bàn 4 dân tộc thiểu số và thu nhập bình quân đầu người chỉ đạt 19,79 triệu đồng/năm khiến áp lực phát triển kinh tế đôi khi lấn át yêu cầu giám sát chấp hành pháp luật.

So sánh với các nghiên cứu tại tỉnh Hải Dương năm 2009 và Lai Châu năm 2013, thực tiễn tại Như Xuân cho thấy tính đặc thù rõ nét của một huyện miền núi: địa bàn rộng, giao thông chia cắt, thiếu chuyên gia tư vấn độc lập và bộ máy giúp việc mỏng. Kết quả nghiên cứu khẳng định giám sát chỉ đạt hiệu lực khi gắn liền với cơ chế hậu giám sát nghiêm ngặt và công khai minh bạch kết quả trước hơn 70.000 cử tri địa phương.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, kiện toàn cơ cấu và nâng cao năng lực đại biểu: Nâng tỷ lệ đại biểu chuyên trách tại Hội đồng nhân dân huyện lên tối thiểu 30% trong các nhiệm kỳ tiếp theo. Ban Thường vụ Huyện ủy và Thường trực Hội đồng nhân dân huyện cần chủ trì triển khai chương trình tập huấn kỹ năng chất vấn, kỹ năng thu thập và xử lý thông tin cho 100% đại biểu hàng năm, hoàn thành ngay từ quý I năm 2017.

Thứ hai, chuẩn hóa quy trình tổ chức các đoàn giám sát chuyên đề: Ban Pháp chế và Ban Kinh tế - Xã hội xây dựng kế hoạch giám sát chi tiết, thông báo trước ít nhất 15 ngày làm việc cho đối tượng chịu sự giám sát. Thiết lập hệ thống theo dõi việc thực hiện kết luận giám sát, đặt mục tiêu đạt tỷ lệ trên 90% kiến nghị được các cơ quan hành chính giải quyết dứt điểm trước năm 2018.

Thứ ba, tăng cường mối quan hệ phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc huyện: Tổ chức tối thiểu 4 đợt tiếp xúc cử tri chuyên đề mỗi năm về các vấn đề đất đai, môi trường và chính sách an sinh xã hội. Giám sát chặt chẽ 100% quy trình xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân, kiên quyết bãi bỏ các văn bản hành chính trái luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp và cấp xã.

Thứ tư, đảm bảo nguồn lực và ứng dụng công nghệ hỗ trợ giám sát: Dành ít nhất 15% tổng kinh phí hoạt động của Hội đồng nhân dân cho công tác khảo sát thực địa, thuê chuyên gia phản biện độc lập và xây dựng cơ sở dữ liệu số hóa phục vụ kỳ họp. Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân huyện chịu trách nhiệm vận hành hệ thống này định kỳ từ năm 2017.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, Thường trực và đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã: Tài liệu cung cấp cẩm nang thực hành về quy trình thành lập đoàn giám sát, kỹ thuật chất vấn và phương pháp xử lý thông tin phản ánh từ cử tri tại 18 xã, thị trấn.

Thứ hai, Cán bộ văn phòng tham mưu, giúp việc chính quyền địa phương: Hỗ trợ đắc lực trong việc xây dựng báo cáo thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật, theo dõi tiến độ thực hiện kết luận sau giám sát, nâng cao năng lực tổng hợp dữ liệu cho hơn 30 đại biểu qua các kỳ họp.

Thứ ba, Giảng viên, học viên cao học chuyên ngành Luật học và Lý luận Nhà nước và Pháp luật: Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị với hệ thống lý luận vững chắc, dữ liệu thực tiễn phong phú từ 2 nhiệm kỳ liên tiếp tại địa bàn miền núi Thanh Hóa.

Thứ tư, Cơ quan Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội: Vận dụng mô hình phối hợp giám sát và phản biện xã hội, nâng cao quyền làm chủ của hơn 70.000 người dân thuộc các dân tộc thiểu số vùng cao.

Câu hỏi thường gặp

Mục tiêu cốt lõi của hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân cấp huyện là gì? Mục tiêu cốt lõi là bảo đảm Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết dân cử được thi hành nghiêm túc, ngăn chặn tình trạng lạm quyền và bảo vệ quyền lợi chính đáng của hơn 70.000 người dân trên địa bàn 18 xã, thị trấn.

Tại sao cơ cấu đại biểu chuyên trách quyết định chất lượng giám sát? Đại biểu chuyên trách dành 100% thời gian cho công tác dân cử, không bị chi phối bởi các chức vụ hành chính kiêm nhiệm, từ đó đảm bảo tính độc lập, khách quan khi chất vấn và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật.

Hình thức lấy phiếu tín nhiệm theo Nghị quyết số 35/2012/QH13 mang lại hiệu quả gì? Hình thức này tạo áp lực chính trị tích cực, giúp người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu nâng cao tinh thần trách nhiệm, với tỷ lệ tín nhiệm cao trên 80% thể hiện sự đồng thuận của cơ quan dân cử địa phương.

Điều kiện tự nhiên Như Xuân tác động thế nào đến hoạt động giám sát? Diện tích 72.171,84 ha với địa hình miền núi hiểm trở, kinh tế nông lâm nghiệp chiếm gần 68% khiến việc đi lại khảo sát thực địa của các đoàn giám sát gặp nhiều trở ngại, đòi hỏi kế hoạch tổ chức phải thật khoa học.

Hậu quả pháp lý sau giám sát của Hội đồng nhân dân gồm những biện pháp nào? Bao gồm các nghị quyết bãi bỏ văn bản trái luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc cấp xã, nghị quyết về chất vấn, bỏ phiếu tín nhiệm, miễn nhiệm cán bộ và kiến nghị xử lý trách nhiệm theo quy định pháp luật.

Kết luận

  • Khẳng định vị trí hiến định vững chắc của Hội đồng nhân dân cấp huyện là cơ quan quyền lực nhà nước đại diện cho quyền làm chủ của cử tri địa phương.
  • Hệ thống hóa toàn diện khung lý luận và cơ sở pháp lý về hoạt động giám sát theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 và các đạo luật mới năm 2015.
  • Đánh giá chân thực thực trạng giám sát tại huyện Như Xuân qua 2 nhiệm kỳ, chỉ rõ nguyên nhân của những tồn tại xuất phát từ tỷ lệ đại biểu kiêm nhiệm cao trên 75%.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá, tập trung nâng tỷ lệ đại biểu chuyên trách lên 30% và số hóa quy trình theo dõi xử lý kiến nghị sau giám sát.
  • Đóng góp tư liệu khoa học giá trị cho các nhà nghiên cứu, cán bộ thực tiễn trong công cuộc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương giai đoạn 2017 - 2021.

Các cấp chính quyền địa phương và cơ quan dân cử hãy áp dụng ngay các khuyến nghị từ luận văn để nâng cao năng lực giám sát, bảo vệ vững chắc quyền làm chủ của Nhân dân.