Chương 1. TỔNG QUAN TÀI LIỆU 1. Chính sách quản lý và sử dụng đất nông nghiệp của Việt Nam qua các thời kỳ 1. Giai đoạn 1945-1981 Lịch sử cách mạng giải phóng dân tộc và lịch sử phát triển kinh tế của Việt Nam có mối quan hệ chặt chẽ với các vấn đề về sử dụng đất đai.
Những mâu thuẫn trong chính sách đất đai (vấn đề tiếp cận đất đai, sở hữu và sử dụng đất đai) đã diễn ra trong suốt thời kỳ thuộc địa của thực dân Pháp; trong thời kỳ chiến tranh chống Mỹ và các chính sách của Chính phủ từ sau ngày thống nhất đất nước năm 1975. Trước năm 1945, đất nông nghiệp được phân chia thành 2 loại chính: đất sở hữu cộng đồng và đất tư hữu. Khu vực nông thôn được phân chia làm 2 tầng lớp dựa trên tính chất sở hữu của đất đai: địa chủ và tá điền. Tầng lớp địa chủ chiếm khoảng 2% tổng dân số nhưng chiếm hữu trên 50% tổng diện tích đất, trong khi đó 59% hộ nông dân là tá điền không có đất và đi làm thuê cho tầng lớp địa chủ.
Sau năm 1945, Chính phủ đã thực hiện phân chia lại ruộng đất và giảm bớt thuế cho nông dân nghèo và tá điền. Sau khi kết thúc chiến tranh với thực dân Pháp (năm 1954), miền Bắc thực hiện chương trình cải cách ruộng đất cơ bản. Mục đích là để công hữu hoá ruộng đất của địa chủ người Việt và người Pháp, tiến hành phân chia lại cho hộ nông dân ít đất hoặc không có đất với khẩu hiệu “Người cày có ruộng”. Giai đoạn tiếp theo của chính sách cải cách ruộng đất đó là miền Bắc bước sang giai đoạn sở hữu tập thể đất nông nghiệp dưới hình thức hợp tác xã từng khâu (bậc thấp) và hợp tác xã toàn phần (bậc cao).
Đến năm 1960, khoảng 86% hộ nông dân và 68% tổng diện tích đất nông nghiệp đã vào hợp tác xã bậc thấp. Trong hợp tác xã này người nông dân vẫn sở hữu đất đai và tư liệu sản xuất. Ở hình thức hợp tác xã bậc cao, nông dân góp chung đất đai và các tư liệu sản xuất khác (trâu, bò, gia súc và các công cụ khác) vào hợp tác xã dưới sự quản lý chung. Sau năm 1975, nền kinh tế Việt Nam nói chung và nông nghiệp nói riêng phải gánh chịu những hậu quả nặng nề của cuộc chiến tranh để lại và những hậu quả từ những chính sách trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hoá tập trung và thời kỳ kinh tế tập thể trong nông nghiệp.
Trong thời kỳ sở hữu tập thể trong nông nghiệp, sản xuất giảm do Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 4 người nông dân thiếu động cơ làm việc, sản lượng nông nghiệp tăng hàng năm ở mức rất thấp 2%. Cùng thời điểm này dân số tăng rất nhanh (2,2-2,35%/ năm) đã dẫn đến việc phải nhập khẩu bình quân hơn một triệu tấn lương thực mỗi năm trong suốt thời kỳ sau chiến tranh. Điều đó đã dẫn đến một bộ phận lớn dân số sống trong tình trạng nghèo và đói (Viện Quy hoạch và thiết kế nông nghiệp, 2003). Giai đoạn 1981-1988 Sự thay đổi cơ chế quản lý và sử dụng đất trong lĩnh vực nông nghiệp bắt đầu bằng Chỉ thị 100 của Ban Bí thư Trung ương Đảng hay còn gọi là Khoán 100.
Dưới chính sách Khoán 100, các HTX giao đất nông nghiệp đến nhóm và người lao động. Những người này có trách nhiệm trong ba khâu của quá trình sản xuất. Sản xuất vẫn dưới sự quản lý của HTX, cuối vụ hộ nông dân được trả thu nhập bằng thóc dựa trên sản lượng sản xuất ra và ngày công đóng góp trong 3 khâu của quá trình sản xuất. Đất đai vẫn thuộc sở hữu của Nhà nước và dưới sự quản lý của HTX.
Mặc dù còn đơn giản nhưng Khoán 100 đã trở thành bước đột phá trong quá trình hướng tới nền kinh tế thị trường. Sự ra đời của Khoán 100 đã có những ảnh hưởng đáng kể đến sản xuất nông nghiệp, đặc biệt đối với sản xuất lúa gạo, tăng 6,3%/ năm trong suốt giai đoạn 1981-1985. Tuy nhiên, sau năm 1985, tăng trưởng trong sản xuất nông nghiệp bắt đầu giảm, cụ thể tốc độ tăng trưởng của tổng sản lượng nông nghiệp trong giai đoạn 1986-1988 chỉ là 2,2%/ năm. Đầu năm 1988, sản xuất lương thực không đáp ứng được nhu cầu dẫn đến sự thiếu ăn ở 21 tỉnh, thành trên miền Bắc.
Ở miền Nam một loạt các mâu thuẫn cũng gia tăng trong khu vực nông thôn, đặc biệt là mối quan hệ đất đai bởi sự “cào bằng” về phân chia và điều chỉnh đất đai. Điều này hiển nhiên đặt ra yêu cầu một cuộc cải cách mới trong chính sách đất đai. Để giải quyết các vấn đề trên, chính sách đổi mới trong nông nghiệp đã được thực hiện theo tinh thần Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị vào tháng 4 năm 1988. Với sự ra đời của Nghị quyết 10 thường được biết đến với tên Khoán 10, người nông dân được giao đất nông nghiệp sử dụng từ 10-15 năm và lần đầu tiên hộ nông dân được thừa nhận như một đơn vị kinh tế tự chủ trong nông nghiệp.
Bắt đầu từ thời kỳ này, các tư liệu sản xuất (máy móc, trâu, bò, gia súc và công cụ khác) được sở hữu dưới hình thức cá thể. Một khía cạnh khác của chính sách này đó là người nông dân Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 5 ở miền Nam được giao lại đất họ đã sở hữu trước năm 1975 (Viện Quy hoạch và thiết kế nông nghiệp, 2003). Tuy nhiên, cùng với Khoán 10 chưa có luật tương ứng dẫn đến một số quyền sử dụng đất như cho tặng hoặc thừa kế chưa được luật pháp hóa và thừa nhận. Một loạt các vấn đề khác nảy sinh liên quan đến sản xuất chẳng hạn như trạm điện, hệ thống giao thông nông thôn, thị trường,… mà trước đây thuộc trách nhiệm quản lý của các HTX nông nghiệp.
Để giải quyết các vấn đề này Luật Đất đai năm 1993 đã ra đời. Sự phát triển của quản lý ruộng đất sau đổi mới. Trong suốt thời kỳ đổi mới, một loạt các chính sách và văn bản luật trong lĩnh vực nông nghiệp và nông thôn, đặc biệt liên quan đến sử dụng đất đai đã ra đời. Những chính sách quan trọng nhất đó là Luật Đất đai năm 1993, sau đó là Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 1998 và 2001; Luật Đất đai mới năm 2003; Nghị định 64/CP năm 1993 và Nghị định 02/CP năm 1994 về quy định việc giao đất lâm nghiệp và đất nông nghiệp.
Bên cạnh đó cũng có một loạt các chính sách liên quan trực tiếp hoặc hỗ trợ gián tiếp đến vấn đề về đất đai. Theo Luật Đất đai 1993, hộ nông dân được giao quyền sử dụng ruộng đất lâu dài với 5 quyền: quyền chuyển nhượng, quyền chuyển đổi, quyền cho thuê, quyền thừa kế và quyền thế chấp. Người có nhu cầu sử dụng được giao đất trong thời hạn 20 năm đối với cây hàng năm, 50 năm đối với cây lâu năm. Việc giao đất sẽ được tiến hành lại tại thời điểm cuối chu kỳ giao đất nếu như người sử dụng đất vẫn có nhu cầu sử dụng.
Luật Đất đai cũng quy định mức hạn điền đối với hộ nông dân, cụ thể đối với cây hàng năm là 2ha ở miền Bắc và các tỉnh miền Trung; 3ha đối với các tỉnh phía Nam; đối với cây lâu năm quy định tối đa là 10ha đối với các xã vùng đồng bằng và 30ha đối với vùng trung du và miền núi (Chu Mạnh Tuấn, 2007). Cùng với việc giao đất cho các hộ nông dân thì giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng được các cơ quan chức năng xem xét và cấp cho các nông hộ. Đến năm 1998, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã được cấp cho 71% hộ nông dân, cuối năm 2000 con số này là trên 90% (Ban Kinh tế, 2004). Đối với đất rừng ở khu vực trung du và miền núi nơi có rất nhiều phong tục tập quán thì việc giao đất phức tạp hơn, quá trình cấp giấy chứng nhận diễn ra chậm hơn và quá trình này vẫn đang được tiếp Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 6 tục thực hiện.
Vào năm 1998, người nông dân được giao thêm 2 quyền sử dụng nữa đó là quyền cho thuê lại và quyền được góp vốn đầu tư kinh doanh bằng đất đai (Quốc hội, nước Cộng Hòa Xã Hội Chủ Nghĩa Việt Nam, 1993). Những thay đổi trong chính sách đất đai của Việt Nam từ năm 1981 đến nay đã góp phần đáng kể trong việc tăng nhanh sản lượng nông nghiệp và phát triển khu vực nông thôn. Tổng sản lượng nông nghiệp tăng 6,7%/năm trong suốt giai đoạn 1994-1999 và khoảng 4,6% trong giai đoạn 2000 - 2003. An ninh lương thực quốc gia không còn là vấn đề nghiêm trọng nữa và nghèo đói đang từng bước được đẩy lùi (Ban Kinh tế, 2004).
Tổng quan về dồn điền đổi thửa 1. Vấn đề manh mún đất đai Khái niệm manh mún ruộng đất được hiểu trên hai khía cạnh: một là sự manh mún về mặt ô thửa, trong đó một đơn vị sản xuất (thường là nông hộ) có quá nhiều mảnh ruộng với kích thước quá nhỏ và bị phân tán ở nhiều xứ đồng. Hai là sự manh mún thể hiện trên quy mô đất đai của các đơn vị sản xuất, số lượng ruộng đất quá nhỏ không tương thích với số lượng lao động và các yếu tố sản xuất. Cả hai kiểu manh mún trên đều dẫn đến tình trạng là hiệu quả sản xuất thấp, khả năng đổi mới và ứng dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật, nhất là vấn đề cơ giới hoá, thuỷ lợi hoá trong nông nghiệp,.dẫn đến tình trạng sử dụng đất kém hiệu quả.
Vì thế người ta luôn tìm cách khắc phục tình trạng này. Manh mún đất đai xẩy ra ở nhiều nơi, nhiều nước khác nhau trên thế giới và ở nhiều thời kỳ của lịch sử phát triển. Những nguyên nhân dẫn đến tình trạng này rất đa dạng: có thể là do đặc điểm bề mặt phân bố địa lý, do sức ép dân số,.nhưng cũng có thể là do ý thức của con người như tính chất tiểu nông của nền sản xuất còn kém phát triển, đặc điểm tâm lý của cộng đồng dân cư nông thôn, hệ quả của một hay nhiều chính sách ruộng đất, kinh tế xã hội hay sự quản lý lỏng lẻo kém hiệu quả của công tác địa chính. Tình trạng manh mún đất đai là một trong những nhược điểm của nền nông nghiệp nhiều nước, nhất là các nước đang phát triển.