CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CHẤT LƯỢNG CÔNG CHỨC 1.1 KHÁI NIỆM VÀ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG CÔNG CHỨC 1. Khái niệm công chức 1. Quan niệm về công chức của một số nước trên thế giới Ở Pháp, theo Từ điển Petit Larousse năm 1992, “công chức là nhân viên của nhà nước được biên chế vào một công việc thường xuyên, liên tục, trong một ngạch của thứ bậc hành chính, biên chế của một ngành công vụ”. Theo Điều 2 Chương II Quy chế chung về công chức nhà nước của Pháp năm 1994, “công chức là những người được bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên với thời gian làm việc trọn vẹn và được biên chế vào một ngạch trong thứ bậc của các cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan ngoại biên hoặc trong các công sở nhà nước”.
Thực chất quan niệm này là chỉ đội ngũ “công chức hành chính và công chức chuyên môn” trong các cơ quan và tổ chức nhà nước - đó là một đội ngũ ổn định, hoạt động thường xuyên, họ là những người trực tiếp tạo nên hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước. Theo đó, công chức Pháp gồm ba loại: công chức hành chính nhà nước, trực thuộc các bộ trưởng quản lý; công chức địa phương, những người làm việc cho chính quyền địa phương - loại này không thuộc công chức hành chính nhà nước; công chức trực thuộc các công sở tự quản, trong đó có các bệnh viện. Ở Anh, khái niệm công chức lần đầu tiên xuất hiện trong Luật Nghỉ hưu năm 1859. Đến năm 1977, Hạ viện Anh đã yêu cầu đưa ra một định nghĩa rõ ràng hơn về công chức, nhấn mạnh một đặc điểm rất quan trọng của công chức là “thay mặt nhà nước giải quyết việc công”.
Những người không có vị trí công tác trong cơ quan nhà nước được pháp luật quy định thì không phải là công chức. Nhân viên chính trị, nhân viên tư pháp, quân đội, vương thất (những người trước kia được coi là công chức vì họ được hưởng bổng lộc của vua) và những nhân viên công vụ, có điều kiện phục vụ khác với công chức đều không được quy định là công chức. Như vậy, ở 5 Anh, khái niệm công chức chỉ bao hàm những nhân viên công tác trong ngành hành chính - ví dụ như nội chính và ngoại giao. Ở Hoa Kỳ, tất cả những nhân viên trong bộ máy hành chính của Chính phủ đều được gọi chung là công chức, bao gồm những người được bổ nhiệm về chính trị như bộ trưởng, thứ trưởng, trợ lý bộ trưởng (còn gọi là công chức chính trị hay công chức chức nghiệp), những người đứng đầu bộ máy độc lập và những quan chức của ngành hành chính.
Các thượng nghị sĩ, hạ nghị sĩ trong ngành lập pháp và những viên chức làm thuê trong Quốc hội thì không phải là công chức. Quan hệ giữa Chính phủ và công chức là quan hệ giữa ông chủ và người làm thuê, ngoài việc điều chỉnh theo quy phạm Luật Hành chính, quan hệ này còn được điều chỉnh bằng hợp đồng dân sự. Tại Cộng hòa liên bang Đức, công chức được coi là những người có nghề nghiệp đặc biệt trong xã hội có sự khác biệt so với các nhóm nghề nghiệp khác. Công chức bao gồm những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức văn hóa, nghệ thuật, giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia, nhân viên công tác trong các doanh nghiệp công ích do nhà nước quản lý, các nhân viên làm việc trong các cơ quan chính phủ, nhân viên lái xe lửa.
Ở Nhật Bản, công chức được chia thành công chức nhà nước và công chức địa phương. Công chức nhà nước gồm những nhân viên giữ những chức vụ trong bộ máy của Chính phủ trung ương, ngành tư pháp, Quốc hội, quân đội, nhà trường, bệnh viện quốc lập, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Công chức địa phương hưởng lương từ ngân sách của địa phương. Ở Trung Quốc, theo Luật Công chức năm 2005, công chức được hiểu là những người công tác trong cơ quan của nhà nước, mặt trận chính hiệp, tổ chức chính trị, trừ nhân viên phục vụ.
Công chức nhà nước gồm hai loại: công chức lãnh đạo là những người được tuyển vào công chức và được bổ nhiệm vào các vị trí lãnh đạo. Công chức nghiệp vụ là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Luật Công chức. Công chức nghiệp vụ chiếm tuyệt đại đa số công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành các chính sách và pháp luật. 6 Bất cứ một nhà nước nào đều cần xây dựng và quản lý một đội ngũ công chức bao gồm những người có năng lực quản lý, có trình độ chuyên môn và phẩm chất đạo đức tốt, làm việc nghiêm túc, tận tụy vì trách nhiệm, bổn phận của mình trước công vụ.
Nếu không làm được như vậy thì kỷ cương nhà nước sẽ bị buông lỏng, hiệu quả và hiệu lực của nền hành chính nhà nước bị suy giảm, xã hội sẽ lộn xộn và nhà nước khó thực hiện được chức năng quản lý kinh tế, quản lý xã hội của mình. Khái niệm công chức mang tính lịch sử, nội dung của nó phụ thuộc vào quan niệm về hoạt động công vụ, chế độ chính trị và nền văn hóa của mỗi quốc gia và phụ thuộc vào từng giai đoạn lịch sử cụ thể trong từng nước. Tóm lại, công chức là những công dân được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước, đã được xếp vào một ngạch và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Quan niệm công chức ở Việt Nam Ở Việt Nam, “công chức” là khái niệm đã có từ lâu.
Văn bản đầu tiên liên quan đến các khái niệm này là Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch Nước Việt Nam dân chủ cộng hòa quy định quy chế công chức Việt Nam. Điều 1 của Sắc lệnh ghi: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, ở trong nước hay ở nước ngoài đều là công chức theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Trải qua chiều dài phát triển của lịch sử đất nước, các khái niệm trên có nhiều sự thay đổi với những tên gọi khác nhau. Cuối những năm 80 của thế kỷ trước, khái niệm “công chức” được gọi chung là “công nhân viên chức nhà nước”.
Khái niệm này được gọi chung cho tất cả những người làm việc cho Nhà nước mà không có sự phân biệt rõ ràng giữa cán bộ, công chức, viên chức. Đội ngũ làm công tác trong các cơ quan nhà nước này được hình thành từ nhiều con đường, có thể do bầu cử, có thể do phân công sau khi tốt nghiệp các trường chuyên nghiệp, có thể do tuyển dụng, bổ nhiệm… Đến thời kỳ đổi mới (sau năm 1986), trước yêu cầu khách quan cải cách nền hành chính và đòi hỏi phải chuẩn hóa công chức nhà nước, khái niệm công chức được sử dụng trở lại trong Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Chính phủ. 7 Nghị định nêu rõ: “Công dân Việt nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước, đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức nhà nước”. Năm 1998, Pháp lệnh công chức ra đời, là văn bản pháp lý cao nhất của nước ta về công chức.
Sau hai lần sửa đổi, năm 2003, Pháp lệnh công chức cho khái niệm (quy định tại Điều 1) như sau: “công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam trong biên chế bao gồm: a) Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị -xã hội ở Trung ương; ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; ở quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; b) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; c) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; d) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong đơn vị sự nghiệp của nhà nước; tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội; e) Thẩm phán Toà án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân; f) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sỹ quan chuyên nghiệp; g) Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ lãnh đạo theo nhiệm kỳ trong thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân; Bí thư, Phó Bí thư Đảng uỷ; Người đứng đầu tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội xã, phường, thị trấn; 8 h) Những người được tuyển dụng, giao giữ chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Uỷ ban nhân dân cấp xã”. Pháp lệnh cán bộ, công chức 2003 tiến bộ hơn rất nhiều so với Pháp lệnh năm 1998 và sửa đổi năm 2000. Pháp lệnh này đã phân định đối tượng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp nhà nước gọi là “viên chức. Các khái niệm trên lần lượt được Luật Cán bộ, công chức của Nhà nước ta bước đầu phân biệt rõ ràng.
Luật Cán bộ, công chức được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 13 tháng 11 năm 2008. Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2010.