CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ HỢP TÁC NHÀ NƯỚC - TƯ NHÂN TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG 1. NHỮNG KHÁI NIỆM CƠ BẢN: 1. Khu vực Nhà nước: Theo PGS.TS Sử ðình Thành [24], từ khi nhà nước ra ñời, nền kinh tế - xã hội ñược chia thành hai khu vực: khu vực công (public sector) và khu vực tư nhân (private sector). Trong nhiều tài liệu, thuật ngữ khu vực công ñược sử dụng tương ñương như là khu vực nhà nước (viết tắt là KVNN) hay khu vực của Chính phủ.
Tất cả các khái niệm này ñều hàm ý KVNN là khu vực phản ánh hoạt ñộng kinh tế, chính trị, xã hội do nhà nước quyết ñịnh. Ngược lại, khu vực tư nhân (viết tắt là KVTN) là khu vực phản ánh các hoạt ñộng do tư nhân quyết ñịnh. Tiêu thức căn bản ñể phân biệt KVNN và KVTN là dựa vào tính chất sở hữu và quyền lực chính trị. Theo Joseph Eugene Stiglitz [13], một cơ quan hay một ñơn vị ñược xếp vào KVNN có ñặc ñiểm sau: - Trong một chế ñộ dân chủ, những người chịu trách nhiệm lãnh ñạo các cơ quan công lập ñều trực tiếp hay gián tiếp do công chúng bầu ra hoặc ñược chỉ ñịnh; - Các ñơn vị trong khu vực công ñược giao một số quyền hạn nhất ñịnh có tính chất bắt buộc, cưỡng chế mà KVTN không có ñược (quyền buộc nộp thuế, xét xử, tịch thu tài sản, … Tổ chức của KVNN gồm có: a- Hệ thống các cơ quan công quyền: - Hệ thống các cơ quan quyền lực của nhà nước, gồm các cơ quan lập pháp, tư pháp và hành pháp; - Hệ thống quốc phòng và các cơ quan an ninh; - Hệ thống các ñơn vị cung cấp dịch vụ công; LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Trang 15/95 - Hệ thống cơ quan cung cấp an sinh xã hội.
b- Hệ thống các ñơn vị kinh tế nhà nước: - Ngân hàng Trung ương; - Các ñịnh chế tài chính trung gian; - Các doanh nghiệp nhà nước (viết tắt là DNNN); - Các ñơn vị ñược nhà nước cấp vốn hoạt ñộng. Phân bổ nguồn lực của KVNN nhằm giải quyết các vấn ñề cơ bản của nền kinh tế dựa trên chính sách lựa chọn công, vai trò của Chính phủ và cách thức can thiệp của Chính phủ vào nền kinh tế nhằm ñiều chỉnh thất bại của thị trường và tái phân phối thu nhập, … 1. Khu vực tư nhân: Với những khái niệm, ñặc ñiểm và tổ chức của KVNN như trên, có thể thấy rằng khái niệm KVTN là ñể phân biệt với KVNN. Ở KVTN, mọi hoạt ñộng ñều do tư nhân quyết ñịnh.
Tuy nhiên, Nhà nước có ảnh hưởng ñến quyết ñịnh của KVTN thông qua hệ thống văn bản pháp luật cũng như các quy tắc, quy chế ñiều tiết của Nhà nước với các mức ñộ và công cụ khác nhau trong từng thời kỳ. Phân bổ nguồn lực của KVTN hoàn toàn chịu chi phối bởi cơ chế thị trường, yêu cầu phân bổ nguồn lực phải tối ưu, lấy lợi nhuận làm mục tiêu. Trong phạm vi một quốc gia, KVTN bao gồm tư nhân trong nước và tư nhân nước ngoài thông qua hình thức ñầu tư trực tiếp (FDI: Foreign Direct Investment). Kết cấu hạ tầng: Theo Từ ñiển Oxford, kết cấu hạ tầng (infrastructure) là những kết cấu vật chất cơ bản cần thiết cho hoạt ñộng của một xã hội (còn gọi là kết cấu hạ tầng công cộng theo nghĩa rộng) hoặc cho hoạt ñộng của một doanh nghiệp (theo nghĩa hẹp), hoặc những dịch vụ và tiện ích cần thiết nhằm ñảm bảo cho một nền kinh tế thực hiện chức năng của nó.
Kết cấu hạ tầng ñược chia thành 2 loại: LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Trang 16/95 - Hạ tầng kỹ thuật: bao gồm hệ thống giao thông (ñường bộ, ñường cao tốc, ñường sắt, cầu, cảng, sân bay); Năng lượng (ñiện, gas); Viễn thông; Cấp - thoát nước; Vệ sinh; Môi trường,… - Hạ tầng xã hội: bao gồm các công trình y tế, văn hoá, giáo dục, thể thao, công trình công cộng khác, … Kết cấu hạ tầng có tính vật chất bền vững (vòng ñời dài), thời gian xây dựng lâu và chi phí ñầu tư lớn. Với vai trò là hàng hóa công cộng phục vụ cho các hoạt ñộng kinh tế - xã hội, trình ñộ phát triển của kết cấu hạ tầng có mối quan hệ chặt chẽ và tỉ lệ thuận với trình ñộ phát triển của nền kinh tế. Hiệu quả ñầu tư kết cấu hạ tầng góp phần quan trọng vào hiệu quả ñầu tư nói chung, từ ñó tác ñộng ñến mức tăng trưởng tổng sản phẩm trong nước (Gross Domestic Product, viết tắt: GDP). Một nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới (WB: World Bank) cho thấy, ñối với mọi quốc gia, mức tăng 1% GDP thường tương ứng với mức tăng 1% của kết cấu hạ tầng [19].
Như vậy, ñể gia tăng phát triển kinh tế thì nhất thiết phải tập trung nguồn vốn ñầu tư kết cấu hạ tầng tương ứng với nhu cầu phát triển. Hợp tác nhà nước - tư nhân trong lĩnh vực hạ tầng: Hợp tác nhà nước - tư nhân, hay còn gọi là hợp tác công - tư (Public Private Partnership, ñược viết hoặc gọi tắt là PPP hoặc 3Ps hoặc P3). Theo WB, thuật ngữ PPP ñược sử dụng ñể nói ñến những hình thức thỏa thuận hợp tác từ ñơn giản ñến phức tạp giữa KVNN và KVTN trong việc cung cấp dịch vụ công là kết cấu hạ tầng và /hoặc các dịch vụ liên quan mà trước ñây thường do KVNN cấp vốn và thực hiện, theo ñó, KVTN chấp nhận những rủi ro về hoạt ñộng, kỹ thuật và tài chính, ñổi lại KVTN ñược phép thu phí từ người sử dụng hoặc nhận thanh toán từ KVNN [26]. Một dự án PPP nằm ở giữa của dự án ñầu tư công và ñầu tư tư nhân: LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Trang 17/95 Dự án công PPP Dự án tư nhân - Quyết ñịnh ñầu tư dựa trên KVTN bỏ vốn ñầu tư tài sản, - Quyết ñịnh ñầu tư dựa phân tích chi phí - lợi ích thực hiện chức năng của nhà trên tỉ suất lợi nhuận kỳ với tỉ suất chiết khấu xã hội nước ñể: vọng.
nhằm vào mục tiêu phúc lợi - Cung cấp dịch vụ công trực - Cung cấp hàng hóa, công cộng. tiếp ñến người sử dụng, thu dịch vụ theo nhu cầu thị - Cung cấp hàng hóa, dịch vụ phí hoàn vốn từ người trường (thương mại trực tiếp cho người dân; dụng, hoặc: thuần túy). - Là chủ sở hữu tài sản; - Cung cấp dịch vụ công cho - Bỏ vốn ñầu tư, quản lý - Chịu trách nhiệm cấp vốn Nhà nước với vai trò người và vận hành tài sản; ñầu tư, quản lý và vận hành mua, nhận thanh toán từ - Là chủ sở hữu tài sản. - Thu hồi vốn ñầu tư và - Thu phí hoặc không thu phí - Có thể là chủ sở hữu tài lợi nhuận từ người mua.
từ người sử dụng. sản hoặc không. Một cách tổng quát, PPP có một số nét ñặc trưng như sau: - Có các mối quan hệ tương ñối lâu dài giữa ñối tác nhà nước và ñối tác tư nhân; - Cơ cấu nguồn vốn bao gồm cả vốn của KVNN và KVTN; - Có cơ quan vận hành ñóng vai trò quan trọng tại mỗi giai ñoạn của dự án (thiết kế, thực hiện, hoàn thiện, cấp vốn); - ðối tác nhà nước chú trọng vào việc xác ñịnh các mục tiêu cần ñạt ñược; - Có sự phân chia rủi ro giữa ñối tác nhà nước và ñối tác tư nhân. CÁC HÌNH THỨC PPP TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG TRÊN THẾ GIỚI: Các hình thức PPP ñược chia thành 4 nhóm theo mức ñộ tăng dần (từ dưới lên trên) về quyền sở hữu chuyển từ KVNN sang KVTN như sau: LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Trang 18/95 Bảng 1.1: Các hình thức PPP trong lĩnh vực hạ tầng Khu vực Nhà nước chuyển giao toàn Tư nhân hóa bộ hoặc một phần quyền sở hữu tài (Có ñiều sản cho Khu vực tư nhân nhưng vẫn chỉnh của duy trì vai trò can thiệp nhằm ngăn Nhà nước) chặn ñộc quyền tư nhân Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (BOO: Build - Own - Operate) Khu vực tư nhân chịu trách nhiệm thiết kế, xây dựng, sở hữu, phát Xây dựng - Phát triển - Kinh doanh triển, vận hành và quản lý một tài (BDO: Build - Develop - Operate ) sản mới mà không có nghĩa vụ phải chuyển quyền sở hữu cho Chính phủ.
Thiết kế - Xây dựng - Quản lý - Cấp vốn (DCMF: Design - Construct - Manage - Finance) Mua - Xây dựng - Kinh doanh Khu vực tư nhân mua hoặc thuê lại (BBO: Buy - Build - Operate) một tài sản hiện có của Chính phủ, phát triển và vận hành. Việc chuyển Thuê - Phát triển - Vận hành Khái trả quyền sở hữu theo thỏa thuận. Khái (LDO: Lease - Develop - Operate) niệm Nhượng rộng quyền niệm Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao nhất cốt (BOT: Build - Operate - Transfer) về lõi PPP về Cải tạo - Sở hữu - Chuyển giao Khu vực tư nhân chịu trách nhiệm PPP (ROT: Rehabilitate - Own - Transfer) thiết kế, xây dựng và vận hành tài sản. Sau ñó chuyển giao cho Chính Xây dựng - Thuê - Chuyển giao phủ khi hết thời hạn hợp ñồng hoặc (BLT: Build - Lease - Transfer) một thời hạn ñược xác ñịnh từ trước.
ðối tác tư nhân có thể thuê Xây dựng - Chuyển giao - Thuê lại tài sản này từ Chính phủ. (BTL: Build - Transfer - Lease) Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO: Build - Transfer - Operate) Hợp ñồng Tài sản thuộc Khu vực Nhà nước. vận hành Khu vực tư nhân ñảm nhận toàn bộ và bảo trì việc vận hành và bảo trì tài sản. Hợp ñồng Tài sản thuộc Khu vực Nhà nước.
quản lý Khu vực tư nhân chỉ ñảm nhận một / dịch vụ số dịch vụ về vận hành tài sản. Nguồn: WB, PPP Units - Lessons for their Design and Use in Infrastructure, 2007 [5] Tùy theo ñiều kiện cụ thể và chính sách phát triển mà mỗi nước chọn lựa áp dụng một số hình thức nhất ñịnh trong số các hình thức trên ñây hoặc phát triển thêm một số hình thức khác tương tự. Các nguồn tiếp cận dự án PPP gồm: LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Trang 19/95 - ðề xuất của KVNN (solicited proposal): thông qua Danh mục dự án kêu gọi ñầu tư của Chính phủ hoặc Chính quyền Tỉnh, Bang (cấp ñịa phương). - ðề xuất tự nguyện (unsolicited proposal): do KVTN tự xây dựng các thông số kỹ thuật cơ bản của dự án, sau ñó trực tiếp tiếp cận Chính phủ ñể xin chấp thuận chính thức cho dự án.