Tổng quan nghiên cứu

Hoạt động chứng thực đóng vai trò là công cụ pháp lý quan trọng nhằm bảo đảm an toàn cho các giao dịch dân sự, kinh tế và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước. Tại quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội – một đô thị có tốc độ phát triển kinh tế nhanh với dân số đạt 269.637 người vào đầu năm 2018 và tỷ lệ đất nông nghiệp giảm mạnh xuống chỉ còn 3,96% năm 2020 – nhu cầu giao dịch hành chính và xác lập tính pháp lý của hồ sơ giấy tờ tăng trưởng vượt bậc. Tuy nhiên, việc triển khai các quy định pháp luật về chứng thực trên địa bàn còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng, từ tình trạng quá tải bản sao cục bộ đến các sai sót nghiệp vụ của đội ngũ thực thi cơ sở.

Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính của tác giả Đỗ Hồng Phúc, dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Bùi Thị Hải tại Học viện Hành chính Quốc gia (năm 2020), tập trung giải quyết vấn đề nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về chứng thực từ thực tiễn một địa bàn đô thị trọng điểm. Mục tiêu cụ thể của nghiên cứu là hệ thống hóa cơ sở lý luận, khảo sát và phân tích toàn diện thực trạng áp dụng pháp luật chứng thực tại quận Cầu Giấy trong giai đoạn từ năm 2017 đến hết tháng 6 năm 2020, chỉ rõ những bất cập giữa quy định hiện hành với thực tế thực thi, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ. Nghiên cứu hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ giải quyết hồ sơ đúng hạn đạt trên 99%, giảm thiểu 100% các hành vi lạm dụng yêu cầu bản sao chứng thực và hoàn thiện cơ chế liên thông quản lý tư pháp hành chính trong kỷ nguyên số.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lênin và Tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật, kết hợp học thuyết Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa về tăng cường pháp chế và phục vụ nhân dân. Đồng thời, đề tài vận dụng lý thuyết quản lý hành chính công hiện đại và mô hình phân cấp, phân quyền trong cung ứng dịch vụ công nhằm phân tích cơ chế vận hành của hệ thống chứng thực tại cấp cơ sở.

Khung phân tích của luận văn làm rõ 4 khái niệm cốt lõi:

  • Chứng thực: Hoạt động của cơ quan nhà nước hoặc tổ chức được ủy quyền nhằm xác nhận tính chính xác, tính có thực của giấy tờ, văn bản, chữ ký cá nhân và các sự kiện pháp lý.
  • Thực hiện pháp luật về chứng thực: Quá trình hiện thực hóa các quy phạm pháp luật chứng thực vào đời sống thông qua hành vi hợp pháp của cơ quan có thẩm quyền và công dân tham gia giao dịch.
  • Thẩm quyền chứng thực: Giới hạn quyền lực pháp lý được phân định cụ thể giữa Ủy ban nhân dân cấp xã, Phòng Tư pháp cấp huyện và các tổ chức hành nghề công chứng.
  • Giá trị pháp lý của văn bản chứng thực: Giá trị chứng cứ chứng minh về thời gian, địa điểm, chữ ký, năng lực hành vi dân sự mà không chịu trách nhiệm thay cho nội dung giao dịch.

Khung pháp lý tham chiếu chủ đạo gồm Nghị định số 23/2015/NĐ-CP, Chỉ thị số 17/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Luật Công chứng năm 2014, Bộ luật Dân sự năm 2015, Luật Đất đai năm 2013 và Luật Nhà ở năm 2014.

Phương pháp nghiên cứu

Về nguồn dữ liệu và cỡ mẫu, luận văn thực hiện thu thập dữ liệu thứ cấp toàn diện từ 8 Ủy ban nhân dân phường trực thuộc quận Cầu Giấy (Dịch Vọng, Mai Dịch, Nghĩa Đô, Nghĩa Tân, Quan Hoa, Trung Hòa, Yên Hòa, Dịch Vọng Hậu), 01 Phòng Tư pháp quận và 12 Văn phòng công chứng tư nhân hoạt động trên địa bàn. Dữ liệu bao gồm các báo cáo định kỳ công tác tư pháp, sổ lưu trữ hồ sơ chứng thực và tổng kết từ 2.620 hội nghị tuyên truyền pháp luật trong mốc thời gian 3,5 năm (từ năm 2017 đến tháng 6 năm 2020).

Về phương pháp chọn mẫu, nghiên cứu áp dụng phương pháp chọn mẫu toàn bộ đối với 100% các cơ quan hành chính nhà nước cấp cơ sở tại quận Cầu Giấy nhằm bảo đảm tính bao quát tuyệt đối, kết hợp chọn mẫu điển hình đối với 12 tổ chức hành nghề công chứng để so sánh sự tương quan trong việc giải quyết hồ sơ giữa khu vực công và khu vực tư nhân.

Về phương pháp phân tích, tác giả kết hợp chặt chẽ giữa phân tích quy phạm pháp luật, phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh và tổng hợp logic. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm lượng hóa chính xác khối lượng công việc, đo lường tốc độ biến động số lượng giao dịch qua các năm, đồng thời bóc tách từng điều khoản quy phạm để phát hiện những mâu thuẫn, chồng chéo giữa Nghị định 23/2015/NĐ-CP với các đạo luật chuyên ngành khác trong thực tế thi hành.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tốc độ gia tăng khối lượng chứng thực gắn liền với quá trình đô thị hóa mạnh mẽ. Trong giai đoạn 2016 - 2020, giá trị sản xuất ngành thương mại - dịch vụ tại quận Cầu Giấy tăng bình quân 14,47%/năm, giá trị ngành công nghiệp - xây dựng tăng 11,15%/năm, kéo theo nhu cầu xác thực hồ sơ giao dịch, nhà đất và tuyển dụng lao động tăng từ 15% đến 20% mỗi năm.

Thứ hai, tồn tại sự quá tải và mất cân đối nghiêm trọng về nhân lực tư pháp cấp cơ sở. Tại Phòng Tư pháp quận Cầu Giấy chỉ có 01 công chức chuyên trách trực tiếp phụ trách công tác chứng thực trên tổng số 05 biên chế. Nghiêm trọng hơn, tại 8 Ủy ban nhân dân phường, mỗi phường chỉ được bố trí duy nhất 01 công chức Tư pháp - Hộ tịch phụ trách toàn bộ các đầu việc tư pháp và chứng thực, dẫn đến áp lực xử lý từ 100 đến hơn 300 lượt văn bản mỗi ngày làm việc.

Thứ ba, sự tham gia tích cực của khu vực công chứng tư nhân đã góp phần chia lửa hiệu quả cho bộ máy nhà nước. Với 12 Văn phòng công chứng tư nhân hoạt động trên địa bàn, khối lượng chứng thực chữ ký và bản sao tại đây chiếm tỷ trọng ước tính từ 50% đến 60% tổng số việc chứng thực toàn quận trong giai đoạn 2017 - 2020, tạo điều kiện thuận lợi cho tổ chức và người dân lựa chọn dịch vụ linh hoạt.

Thứ tư, công tác phổ biến giáo dục pháp luật đạt quy mô ấn tượng nhưng hiệu quả thay đổi nhận thức chưa triệt để. Từ năm 2017 đến 2019, quận Cầu Giấy đã tổ chức 2.620 hội nghị tuyên truyền pháp luật với 415.369 lượt người tham dự. Dù vậy, thói quen lạm dụng yêu cầu nộp bản sao chứng thực của các tổ chức tuyển dụng, trường học và doanh nghiệp vẫn diễn ra ở mức khoảng 25% - 30% các thủ tục, gây áp lực hành chính không cần thiết cho Ủy ban nhân dân các phường.

Thảo luận kết quả

Khi xem xét diễn biến số liệu, việc mô tả dữ liệu thông qua Biểu đồ 2.1 (Tình hình số lượng vụ việc chứng thực tại Ủy ban nhân dân phường giai đoạn 2017 - 2020) và Biểu đồ 2.2 (Số lượng vụ việc tại các Văn phòng công chứng) cùng các Bảng thống kê 2.1, 2.2, 2.3 cho thấy một bức tranh toàn cảnh về sự phân hóa dịch vụ công. Biểu đồ chỉ ra rằng số lượng chứng thực bản sao đạt đỉnh vào các tháng 6 đến tháng 9 hàng năm (mùa tuyển sinh và tuyển dụng), trong khi chứng thực hợp đồng giao dịch nhà đất có xu hướng chuyển dịch mạnh sang các Văn phòng công chứng tư nhân do tính linh hoạt và thời gian phục vụ ngoài giờ hành chính.

Nguyên nhân chính của những hạn chế xuất phát từ 3 yếu tố:

  1. Bất cập về thể chế: Quy định tại Nghị định 23/2015/NĐ-CP chưa phân định tuyệt đối ranh giới giữa bản chất công chứng (chịu trách nhiệm về tính hợp pháp của nội dung) và chứng thực (chỉ xác nhận thời gian, chữ ký, năng lực hành vi), dẫn đến sự đùn đẩy hoặc hiểu sai thẩm quyền đối với hợp đồng liên quan đến bất động sản, động sản.
  2. Áp lực biên chế hành chính: Quy định 01 công chức Tư pháp - Hộ tịch cho một phường có quy mô dân số trên 30.000 người là định mức không còn phù hợp với thực tế phát triển đô thị.
  3. Hạ tầng công nghệ thông tin phân tán: Việc thiếu vắng một hệ thống cơ sở dữ liệu chứng thực điện tử liên thông dùng chung giữa Ủy ban nhân dân các cấp và các tổ chức hành nghề công chứng khiến nguy cơ chứng thực giấy tờ giả mạo, hợp đồng giao dịch trùng lặp vẫn tiềm ẩn ở mức cao.

So sánh với các nghiên cứu tương tự tại quận Đống Đa của tác giả Phùng Phương Anh (2013) và quận Thanh Xuân của tác giả Hà Thị Hồng (2016), thực tiễn tại quận Cầu Giấy cho thấy tính chất phức tạp hơn do mật độ tập trung các trường đại học, trụ sở tập đoàn công nghệ và các dự án bất động sản lớn dày đặc hơn, đòi hỏi sự cải cách vượt bậc về thủ tục hành chính.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng tại quận Cầu Giấy, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm nhằm nâng cao chất lượng thực thi pháp luật về chứng thực:

  1. Hoàn thiện thể chế và khung khổ pháp lý về chứng thực

    • Hành động: Nghiên cứu, xây dựng và đề xuất ban hành Luật Chứng thực độc lập để thay thế các văn bản dưới luật, phân định rõ ràng quyền hạn, trách nhiệm bồi thường thiệt hại giữa công chứng viên và người thực hiện chứng thực hành chính.
    • Chủ thể thực hiện: Bộ Tư pháp, Chính phủ và Quốc hội.
    • Mục tiêu và lộ trình: Hoàn thành rà soát các điểm mâu thuẫn giữa Nghị định 23/2015/NĐ-CP với Bộ luật Dân sự và Luật Đất đai trong giai đoạn 2021 - 2023, tiến tới chuẩn hóa 100% quy trình nghiệp vụ trước năm 2025.

  2. Kiện toàn bộ máy và bổ sung biên chế công chức tư pháp cơ sở

    • Hành động: Tăng cường định biên nhân sự, bố trí tối thiểu 02 công chức Tư pháp - Hộ tịch đối với các phường có quy mô dân số trên 25.000 người tại quận Cầu Giấy; thường xuyên tổ chức tập huấn chuyên sâu về kỹ năng nhận diện giấy tờ giả mạo và đạo đức công vụ.
    • Chủ thể thực hiện: Ủy ban nhân dân quận Cầu Giấy phối hợp cùng Sở Nội vụ thành phố Hà Nội.
    • Mục tiêu và lộ trình: Hoàn thành bổ sung nhân sự cho 8/8 phường trong giai đoạn 2021 - 2022, bảo đảm 100% cán bộ làm công tác chứng thực được bồi dưỡng nghiệp vụ hàng năm.

  3. Hiện đại hóa cơ sở vật chất và thiết lập hệ thống cơ sở dữ liệu chứng thực số

    • Hành động: Đầu tư trang thiết bị công nghệ hiện đại, máy quét tốc độ cao và triển khai phần mềm quản lý dữ liệu chứng thực trực tuyến, kết nối trực tiếp với Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư và hệ thống đăng ký giao dịch bảo đảm.
    • Chủ thể thực hiện: Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội, Sở Tư pháp và Phòng Tư pháp quận Cầu Giấy.
    • Mục tiêu và lộ trình: Đạt tỷ lệ 100% hồ sơ chứng thực được số hóa, lưu trữ điện tử và cấp bản sao điện tử từ bản chính trên toàn địa bàn quận Cầu Giấy trước năm 2024.

  4. Triển khai triệt để cơ chế chống lạm dụng bản sao có chứng thực

    • Hành động: Tăng cường kiểm tra, thanh tra công vụ, xử lý nghiêm các cơ quan, đơn vị, trường học trên địa bàn quận có hành vi bắt buộc nộp bản sao chứng thực trái với quy định tại Chỉ thị số 17/CT-TTg; khuyến khích cơ chế đối chiếu trực tiếp bản chính hoặc sử dụng bản sao điện tử.
    • Chủ thể thực hiện: Ủy ban nhân dân quận Cầu Giấy, các phòng ban chuyên môn và Ủy ban nhân dân 8 phường.
    • Mục tiêu và lộ trình: Cắt giảm ít nhất 80% số lượng giao dịch yêu cầu chứng thực bản sao không cần thiết ngay trong năm 2021 - 2022.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị thực tiễn và học thuật sâu sắc, đặc biệt hữu ích cho 4 nhóm đối tượng sau:

  • Cán bộ, công chức Tư pháp – Hộ tịch tại Ủy ban nhân dân cấp xã, phường: Nắm vững các quy trình nghiệp vụ, nhận diện những rủi ro pháp lý thường gặp trong việc chứng thực bản sao, chứng thực chữ ký, di chúc và hợp đồng giao dịch, từ đó chuẩn hóa quy trình tiếp nhận hồ sơ tại bộ phận một cửa.
  • Lãnh đạo và chuyên viên quản lý nhà nước về tư pháp tại Ủy ban nhân dân cấp quận, huyện, Sở Tư pháp: Sử dụng số liệu thực chứng và các phân tích hạn chế tại quận Cầu Giấy làm mô hình tham chiếu để xây dựng kế hoạch kiểm tra, giám sát, phân bổ chỉ tiêu biên chế và điều hành công tác tư pháp cơ sở phù hợp với đặc thù đô thị hóa.
  • Công chứng viên và nhân viên pháp lý tại các Văn phòng công chứng: Hiểu rõ phạm vi phân định thẩm quyền và cơ chế phối hợp giữa tổ chức hành nghề công chứng với chính quyền cơ sở, nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ chứng thực cho người dân và doanh nghiệp.
  • Giảng viên, học viên sau đại học và sinh viên ngành Luật, Quản lý công: Khai thác nguồn tài liệu tham khảo phong phú về chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, ứng dụng phương pháp nghiên cứu tình huống thực tiễn phục vụ việc giảng dạy, viết khóa luận và luận văn thạc sĩ.

Câu hỏi thường gặp

Điểm khác biệt cốt lõi giữa hoạt động công chứng và chứng thực theo quy định pháp luật hiện hành là gì?
Công chứng là việc công chứng viên xác nhận tính xác thực và tính hợp pháp của toàn bộ nội dung hợp đồng, giao dịch. Ngược lại, chứng thực (theo Nghị định 23/2015/NĐ-CP) chỉ xác nhận về thời gian, địa điểm, năng lực hành vi dân sự, ý chí tự nguyện và tính có thực của chữ ký hoặc tính chính xác của bản sao so với bản chính, người yêu cầu chứng thực phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về nội dung giao dịch.

Thẩm quyền chứng thực bản sao từ bản chính giữa Ủy ban nhân dân cấp xã và Phòng Tư pháp cấp huyện được phân định như thế nào?
Theo Điều 5 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP, Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền chứng thực bản sao từ bản chính các giấy tờ, văn bản do cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam cấp. Phòng Tư pháp cấp huyện có thẩm quyền rộng hơn, bao gồm chứng thực các văn bản do cơ quan của Việt Nam, cơ quan nước ngoài hoặc cơ quan Việt Nam liên kết với nước ngoài cấp, không phân biệt ngôn ngữ của tài liệu.

Tại sao tình trạng quá tải chứng thực bản sao vẫn diễn ra tại Ủy ban nhân dân các phường dù đã có 12 Văn phòng công chứng trên địa bàn?
Nguyên nhân chủ yếu do thói quen lâu năm của người dân vẫn ưu tiên đến trụ sở Ủy ban nhân dân phường vì mức phí chứng thực nhà nước thấp và thuận tiện khoảng cách địa lý. Ngoài ra, việc các cơ quan, doanh nghiệp vẫn lạm dụng đòi hỏi nộp bản sao chứng thực trong hồ sơ xin việc, nhập học đã tạo nên lượng cầu tăng đột biến trong các khung giờ cao điểm.

Một công chức Tư pháp - Hộ tịch tại phường thuộc quận Cầu Giấy phải đảm nhận những nhiệm vụ gì?
Mỗi công chức Tư pháp - Hộ tịch cấp phường phải gánh vác toàn bộ các công tác: đăng ký khai sinh, kết hôn, khai tử, giám hộ, chứng thực bản sao, chứng thực chữ ký, chứng thực hợp đồng đất đai, nhà ở, hòa giải cơ sở, tuyên truyền pháp luật và theo dõi thi hành văn bản quy phạm pháp luật, phục vụ cho quy mô dân số từ 30.000 đến gần 40.000 người mỗi phường.

Vì sao luận văn đề xuất sự cần thiết phải sớm ban hành Luật Chứng thực riêng biệt?
Hiện nay, hoạt động chứng thực đang được điều chỉnh bởi Nghị định 23/2015/NĐ-CP, một văn bản dưới luật. Tuy nhiên, các nội dung liên quan trực tiếp đến quyền sở hữu, quyền tự do giao dịch của công dân lại chịu sự điều chỉnh của nhiều đạo luật như Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai, Luật Nhà ở. Việc ban hành Luật Chứng thực sẽ tạo khung pháp lý đồng bộ, có hiệu lực pháp lý cao nhất để giải quyết triệt để các xung đột thẩm quyền.

Kết luận

  • Luận văn đã phân tích toàn diện cơ sở lý luận và đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về chứng thực tại quận Cầu Giấy giai đoạn 2017 - tháng 6/2020.
  • Khẳng định vai trò to lớn của công tác chứng thực trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm pháp chế và phục vụ nhu cầu giao dịch của hơn 269.000 cư dân đô thị.
  • Chỉ rõ 3 nút thắt cốt lõi: quá tải nhân sự (01 công chức/phường), thói quen lạm dụng bản sao và sự thiếu đồng bộ của cơ sở dữ liệu số hóa liên thông.
  • Đề xuất hệ thống 4 giải pháp toàn diện bao gồm: hoàn thiện thể chế hướng tới Luật Chứng thực, tăng biên chế nhân sự, đầu tư hạ tầng số và chấn chỉnh tình trạng lạm dụng giấy tờ.
  • Đóng góp nguồn cứ liệu khoa học và thực tiễn vững chắc, làm tài liệu tham khảo giá trị cho các nhà hoạch định chính sách, cán bộ quản lý tư pháp và cộng đồng nghiên cứu luật học trong tiến trình cải cách hành chính quốc gia.

Để nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về chứng thực và đẩy mạnh chuyển đổi số trong quản lý nhà nước, các cơ quan ban ngành cần nhanh chóng ứng dụng các khuyến nghị từ nghiên cứu này vào thực tiễn quản lý địa phương ngay hôm nay.