Tổng quan nghiên cứu

Trải qua hơn 20 năm triển khai trên phạm vi toàn quốc, Chương trình 135 đã khẳng định vai trò là đòn bẩy kinh tế - xã hội quan trọng giúp thay đổi diện mạo kết cấu hạ tầng tại các vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi. Tại huyện Đà Bắc, tỉnh Hòa Bình - địa bàn vùng cao đặc thù với 11 đơn vị hành chính cấp xã thuộc diện khó khăn và đặc biệt khó khăn, nguồn vốn đầu tư công đóng vai trò quyết định trong việc xây dựng mạng lưới giao thông, thủy lợi, trạm y tế, trường học và nhà văn hóa sinh hoạt cộng đồng.

Tuy nhiên, thực tiễn quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng theo Chương trình 135 trên địa bàn huyện giai đoạn 2015-2017 còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn lớn. Tình trạng đầu tư dàn trải, nợ đọng xây dựng cơ bản, chậm tiến độ giải ngân và chất lượng công trình sau bàn giao xuống cấp cục bộ đã làm suy giảm hiệu quả sử dụng nguồn ngân sách nhà nước. Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế (mã số 8340410) của tác giả Quản Hoàng Nam, thực hiện tại Học viện Nông nghiệp Việt Nam dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Mai Thanh Cúc, tập trung giải quyết toàn diện bài toán tối ưu hóa quản lý nguồn vốn đầu tư công tại huyện Đà Bắc.

Mục tiêu nghiên cứu hướng đến việc đánh giá thực trạng phân bổ, chi trả, thanh quyết toán vốn đầu tư giai đoạn 2015-2017, nhận diện 5 nhóm nhân tố ảnh hưởng cốt lõi và đề xuất hệ thống giải pháp khả thi cho giai đoạn 2018-2020. Kết quả nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp luận cứ khoa học giúp chính quyền địa phương chuẩn hóa quy trình phân cấp, nâng cao tỷ lệ giải ngân đạt 100% kế hoạch giao và gia tăng mức độ hài lòng, giám sát của hơn 80% hộ dân thụ hưởng tại cơ sở.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý đầu tư công và lý thuyết kinh tế phúc lợi xã hội trong phát triển nông thôn miền núi. Mô hình nghiên cứu vận dụng quy trình quản lý chi phí đầu tư xây dựng theo chu kỳ dự án ba giai đoạn: chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác sử dụng. Tổng mức đầu tư của dự án được xác định theo mô hình toán kinh tế xây dựng: $V = G_{XD} + G_{TB} + G_{BT, TĐC} + G_{QLDA} + G_{TV} + G_{K} + G_{DP}$, trong đó bao quát toàn bộ các chi phí xây lắp, thiết bị, bồi thường giải phóng mặt bằng, quản lý dự án, tư vấn kỹ thuật và dự phòng phát sinh.

Bốn khái niệm cốt lõi được chuẩn hóa xuyên suốt luận văn gồm:

  1. Xã đặc biệt khó khăn (khu vực III): Xác định căn cứ theo Quyết định số 50/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, quy định các xã có tỷ lệ thôn đặc biệt khó khăn từ 35% trở lên và tỷ lệ hộ nghèo, cận nghèo đa chiều từ 65% trở lên.
  2. Vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng: Được tiếp cận theo Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 và Luật Đầu tư số 67/2014/QH13, là nguồn lực tài chính công chuyển hóa thành tài sản vật chất kỹ thuật cố định phục vụ cộng đồng.
  3. Quản lý vốn đầu tư hỗ trợ phát triển: Sự tác động có định hướng, liên tục của các cơ quan quản lý nhà nước từ khâu lập dự toán, bố trí vốn, thẩm định thiết kế đến nghiệm thu thanh quyết toán.
  4. Cơ chế điều hành Chương trình 135: Khung chính sách theo Quyết định số 551/QĐ-TTg và Thông tư liên tịch số 05/2013/TTLT-UBDT-BNNPTNT-BKHĐT-BTC-BXD quy định phân cấp quản lý và phát huy quyền làm chủ của người dân.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng hệ thống dữ liệu hỗn hợp được thu thập chặt chẽ. Dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ niên giám thống kê huyện Đà Bắc giai đoạn 2015-2017, các báo cáo tài chính thường niên của Phòng Dân tộc, Phòng Kinh tế và Hạ tầng, Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước huyện.

Dữ liệu sơ cấp được khảo sát trực tiếp trong năm 2017 thông qua bảng hỏi cấu trúc và phỏng vấn sâu với cỡ mẫu 60 đại diện gồm cán bộ quản lý cấp huyện, lãnh đạo Đảng ủy - Hội đồng nhân dân - Ủy ban nhân dân cấp xã, thành viên Ban quản lý dự án, Ban giám sát đầu tư cộng đồng và người dân địa phương. Phương pháp chọn mẫu phi xác suất có chủ đích (purposive sampling) được áp dụng để chọn 3 xã đại diện đặc trưng cho các tiểu vùng địa hình chia cắt, quy mô kinh tế và tiến độ thực hiện Chương trình 135 của huyện Đà Bắc.

Phương pháp phân tích dữ liệu bao gồm thống kê mô tả, phân tổ thống kê và phân tích so sánh chuỗi thời gian liên năm. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm phản ánh khách quan cơ cấu nguồn vốn, đo lường độ trễ giải ngân, làm rõ sự sai biệt giữa kế hoạch và thực tế thanh quyết toán, đồng thời đánh giá tương quan giữa năng lực quản lý của bộ máy cơ sở với hiệu quả khai thác công trình.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu đã làm rõ thực trạng quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng Chương trình 135 trên địa bàn huyện Đà Bắc qua các chỉ số cụ thể:

Thứ nhất, cơ cấu nguồn vốn đầu tư hỗ trợ cơ sở hạ tầng giai đoạn 2015-2017 có sự chênh lệch lớn về tỷ trọng: Ngân sách Trung ương cấp vốn chiếm trên 92% tổng nguồn lực, trong khi ngân sách địa phương đối ứng chỉ đạt khoảng 5% và nguồn vốn đóng góp tự nguyện từ nhân dân chiếm dưới 3%. Việc phụ thuộc gần như tuyệt đối vào ngân sách cấp trên tạo ra thế bị động trong điều hành kế hoạch trung hạn.

Thứ hai, kế hoạch phân bổ vốn còn phân tán cho 15 đến 20 danh mục dự án quy mô nhỏ mỗi năm (bình quân 400 đến 800 triệu đồng mỗi công trình), dẫn đến tình trạng kéo dài thời gian thi công từ 6 đến 12 tháng so với kế hoạch ban đầu, làm tăng chi phí quản lý dự án và giảm hiệu quả vốn.

Thứ ba, công tác thanh quyết toán và thu hồi vốn tạm ứng bộc lộ nhiều điểm nghẽn. Tỷ lệ tạm ứng vốn ban đầu qua Kho bạc Nhà nước bình quân chiếm từ 30% đến 50% giá trị hợp đồng xây lắp, tuy nhiên có trên 40% số dự án đã hoàn thành đưa vào sử dụng nhưng bị chậm duyệt hồ sơ quyết toán dứt điểm từ 3 đến 9 tháng do hồ sơ hoàn công của nhà thầu thiếu đồng bộ.

Thứ tư, hiệu lực giám sát cộng đồng chưa đạt kỳ vọng khi khảo sát tại 3 xã đại diện cho thấy có 65% người dân chưa nắm rõ tổng mức đầu tư và quy mô kỹ thuật của các công trình triển khai tại chính thôn bản mình sinh sống.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của các hạn chế bắt nguồn từ địa hình huyện Đà Bắc có độ dốc cao, chia cắt hiểm trở, mùa mưa lũ thường xuyên gây sạt lở làm phát sinh chi phí vận chuyển vật liệu từ 20% đến 30% so với dự toán ban đầu. Thêm vào đó, năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ kiêm nhiệm tại Ban quản lý dự án cấp xã chưa đáp ứng được các yêu cầu thẩm tra thiết kế bản vẽ thi công và kiểm soát định mức kỹ thuật.

Khi so sánh với kinh nghiệm quản lý của tỉnh Điện Biên (giải ngân gần 300 tỷ đồng, hoàn thành 850 danh mục công trình và giảm tỷ lệ nghèo từ 45% xuống còn 25%) và tỉnh Phú Thọ (giao quyền làm chủ đầu tư cho 31/31 xã, xây mới 152 công trình hạ tầng đồng bộ), huyện Đà Bắc vẫn còn tâm lý ngần ngại trong việc phân cấp triệt để quyền làm chủ đầu tư dự án cho cấp xã.

Thực trạng này có thể được mô hình hóa và trình bày trực quan qua biểu đồ tròn phản ánh cơ cấu phân bổ vốn (làm nổi bật tỷ trọng áp đảo của ngân sách Trung ương) và bảng tổng hợp tiến độ quyết toán công trình theo từng năm ngân sách (thể hiện rõ khoảng cách thời gian giữa nghiệm thu kỹ thuật và quyết toán tài chính). Việc hoàn thiện quản lý vốn đòi hỏi phải thay đổi căn bản quy trình thẩm định, gắn kết trách nhiệm giải trình giữa các phòng ban chuyên môn cấp huyện với chính quyền cơ sở.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả quản lý vốn đầu tư hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng Chương trình 135 tại huyện Đà Bắc giai đoạn 2018-2020, nghiên cứu đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

Thứ nhất, tổ chức đào tạo và nâng cao năng lực thực thi cho bộ máy quản lý: Ủy ban nhân dân huyện Đà Bắc chỉ đạo Phòng Kinh tế và Hạ tầng phối hợp với Phòng Dân tộc mở tối thiểu 4 đợt tập huấn chuyên sâu hàng năm cho 100% cán bộ làm công tác quản lý dự án tại các xã đặc biệt khó khăn, tập trung vào nghiệp vụ lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật, quản lý hợp đồng và kiểm soát thanh toán.

Thứ hai, chuẩn hóa quy trình lập kế hoạch và phân bổ vốn có sự tham gia của người dân: Chấm dứt tình trạng bố trí vốn dàn trải, chỉ ưu tiên phê duyệt các công trình giao thông, thủy lợi liên thôn có mức vốn từ 1,5 đến 3 tỷ đồng phục vụ trực tiếp cho sản xuất; đảm bảo 100% các thôn, bản tổ chức họp dân công khai để bình xét danh mục ưu tiên trước khi trình Ủy ban nhân dân huyện phê duyệt vào quý III hàng năm.

Thứ ba, siết chặt kỷ luật giải ngân, tạm ứng và quyết toán vốn đầu tư: Ban Quản lý dự án huyện và Ủy ban nhân dân các xã phối hợp chặt chẽ với Kho bạc Nhà nước huyện khống chế tỷ lệ nợ đọng tạm ứng dưới 15% tổng kế hoạch vốn năm; thực hiện nghiêm túc mốc thời gian hoàn tất hồ sơ quyết toán dự án hoàn thành trong vòng 6 tháng kể từ ngày ký biên bản bàn giao sử dụng.

Thứ tư, tăng cường thanh tra, kiểm tra và phát huy vai trò giám sát của cộng đồng: Ủy ban Mặt trận Tổ quốc huyện và Ban Thanh tra nhân dân các xã thực hiện niêm yết công khai 100% biển báo thông tin dự án tại công trường (quy mô, tổng vốn, nhà thầu, tiến độ); phấn đấu nâng tỷ lệ hộ dân tham gia kiểm tra, giám sát chất lượng vật liệu và ngày công xây dựng lên trên 75%.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng:

  1. Cán bộ quản lý nhà nước tại Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã: Là tài liệu hướng dẫn thực hành nghiệp vụ quản lý dự án đầu tư công, giúp chuẩn hóa quy trình thẩm tra hồ sơ dự toán, lập kế hoạch phân bổ vốn trung hạn và xử lý dứt điểm các vướng mắc trong khâu quyết toán tài chính với Kho bạc Nhà nước.
  2. Các cơ quan hoạch định chính sách dân tộc và giảm nghèo (Ban Dân tộc tỉnh Hòa Bình, Văn phòng Điều phối Chương trình mục tiêu quốc gia): Nắm bắt các rào cản từ thực tiễn cơ sở, từ đó nghiên cứu điều chỉnh hệ số phân bổ vốn đầu tư, cơ chế lồng ghép nguồn lực ngân sách và tiêu chí giao quyền làm chủ đầu tư cho cấp xã miền núi.
  3. Học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế, Kinh tế phát triển: Tham khảo phương pháp tiếp cận nghiên cứu thực chứng, khung lý thuyết quản lý vốn đầu tư cơ sở hạ tầng, cùng quy trình thiết kế bảng hỏi và xử lý số liệu điều tra kinh tế - xã hội tại các địa bàn có điều kiện đặc thù.
  4. Các đơn vị tư vấn thiết kế, nhà thầu xây dựng và Ban giám sát đầu tư của cộng đồng: Hiểu rõ yêu cầu kỹ thuật và cơ chế nghiệm thu công trình hạ tầng nông thôn miền núi, giúp giảm thiểu sai số dự toán từ 10% đến 15% và hạn chế tối đa nguy cơ tranh chấp hợp đồng xây dựng.

Câu hỏi thường gặp

  1. Mục tiêu cốt lõi của công tác quản lý vốn đầu tư cơ sở hạ tầng theo Chương trình 135 là gì? Quản lý vốn nhằm bảo đảm nguồn vốn ngân sách nhà nước được sử dụng đúng mục đích, đúng đối tượng thụ hưởng, chống thất thoát lãng phí và tối ưu hóa tiến độ thi công. Việc quản lý hiệu quả giúp cải thiện hạ tầng thiết yếu, hỗ trợ người dân phát triển sản xuất và góp phần giảm tỷ lệ nghèo bình quân từ 3% đến 4% mỗi năm tại các xã đặc biệt khó khăn.

  2. Tiêu chí xác định xã đặc biệt khó khăn (khu vực III) theo quy định hiện hành bao gồm những gì? Căn cứ Quyết định số 50/QĐ-TTg, xã khu vực III phải có tỷ lệ thôn đặc biệt khó khăn từ 35% trở lên (tiêu chí bắt buộc), đồng thời tổng tỷ lệ hộ nghèo và cận nghèo từ 65% trở lên (trong đó hộ nghèo từ 35% trở lên), hoặc có tỷ lệ nghèo từ 55% trở lên kết hợp với việc thiếu hụt các công trình hạ tầng kỹ thuật đạt chuẩn.

  3. Đâu là nguyên nhân chính khiến công tác quyết toán công trình tại huyện Đà Bắc bị kéo dài? Nguyên nhân chủ yếu do năng lực lập hồ sơ hoàn công của một số nhà thầu còn yếu, sự phối hợp giữa chủ đầu tư cấp xã với các phòng ban chuyên môn cấp huyện chưa đồng bộ, và thủ tục xác nhận thanh toán tại Kho bạc Nhà nước bị chậm trễ. Thống kê cho thấy có trên 40% công trình bị trễ hạn quyết toán từ 3 đến 9 tháng.

  4. Bài học kinh nghiệm nổi bật từ tỉnh Điện Biên có thể áp dụng cho huyện Đà Bắc là gì? Tỉnh Điện Biên đã thành công nhờ phân cấp mạnh mẽ quyền làm chủ đầu tư cho 100% cấp xã, kết hợp mở các lớp đào tạo thợ xây dựng và giám sát kỹ thuật cho chính người dân địa phương. Mô hình quản lý với gần 300 tỷ đồng cho 850 công trình đã giúp Điện Biên kéo giảm tỷ lệ hộ nghèo từ 45% xuống còn 25%.

  5. Làm cách nào để phát huy thực chất vai trò giám sát của người dân đối với các công trình hạ tầng? Chính quyền địa phương cần bắt buộc lắp đặt biển thông tin công khai tại công trường đối với 100% công trình có sử dụng từ 50% vốn Chương trình 135 trở lên. Đồng thời, cần tạo điều kiện cho Ban giám sát đầu tư cộng đồng tham gia trực tiếp vào các buổi nghiệm thu từng phần, giúp nâng tỷ lệ phát hiện sớm sai phạm kỹ thuật lên trên 80%.

Kết luận

• Luận văn thạc sĩ đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận, khung pháp lý và mô hình quản lý vốn đầu tư hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng tại các xã đặc biệt khó khăn theo Chương trình 135. • Nghiên cứu thực chứng tại huyện Đà Bắc giai đoạn 2015-2017 chỉ rõ nguồn vốn phụ thuộc trên 92% vào ngân sách Trung ương, tình trạng đầu tư còn phân tán cho 15 đến 20 công trình nhỏ mỗi năm và tỷ lệ chậm quyết toán chiếm trên 40%. • Nhận diện chính xác 5 nhóm yếu tố tác động đến hiệu quả quản lý, trong đó điều kiện địa hình phức tạp làm tăng 20% đến 30% chi phí vận chuyển và năng lực cán bộ cơ sở là điểm nghẽn trọng yếu. • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao, từ nâng cao năng lực chuyên môn, đổi mới phân bổ vốn, siết chặt kỷ luật giải ngân đến mở rộng quyền giám sát của hơn 75% hộ dân. • Luận văn đóng góp nguồn tư liệu khoa học chuẩn xác, cung cấp luận cứ thực tiễn phục vụ đắc lực cho công tác quản lý tài chính công của huyện Đà Bắc giai đoạn 2018-2020.

Để nắm bắt toàn bộ mô hình tính toán, hệ thống bảng biểu chi tiết và phân tích đa chiều từ thực địa, quý độc giả và các nhà nghiên cứu hãy tham khảo trọn vẹn luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế của tác giả Quản Hoàng Nam.