Tổng quan nghiên cứu

Tỉnh Tuyên Quang là địa bàn miền núi phía Đông Bắc với 6 huyện, 1 thành phố và 138 xã, phường, thị trấn, trong đó có 2 huyện nghèo cùng 63 xã đặc biệt khó khăn. Trong giai đoạn 2017-2019, tốc độ tăng trưởng tổng sản phẩm trên địa bàn (GRDP) bình quân đạt trên 7%/năm, cụ thể năm 2017 đạt 7,51%, năm 2018 đạt 7,82% và năm 2019 đạt 8,05%, nâng mức thu nhập bình quân đầu người lên 39 triệu đồng/năm. Khu vực nông, lâm nghiệp và thủy sản chiếm 23,85% cơ cấu kinh tế với giá trị sản xuất năm 2019 đạt 8.407,5 tỷ đồng, giữ vai trò trụ đỡ an sinh cho toàn tỉnh. Trong bối cảnh đó, Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững là đòn bẩy chiến lược nhằm cải thiện đời sống nhân dân và nâng cấp diện mạo nông thôn.

Nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng sản xuất nông nghiệp giữ vai trò huyết mạch trong việc xây dựng hệ thống thủy lợi, giao thông nội đồng, công trình chống thiên tai và hạ tầng logistics phục vụ vùng sản xuất hàng hóa tập trung. Tuy nhiên, công tác quản lý nguồn vốn này tại địa phương còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn: phân bổ vốn còn dàn trải, định mức hỗ trợ chưa bắt kịp suất đầu tư thực tế, tỷ lệ dự án chậm quyết toán vẫn tồn tại và năng lực quản lý cấp xã còn hạn chế.

Nghiên cứu được thực hiện nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng quản lý vốn đầu tư hạ tầng nông nghiệp tại Tuyên Quang giai đoạn 2017-2019, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ đến năm 2025. Kết quả nghiên cứu đóng góp trực tiếp vào mục tiêu đưa 100% dự án hoàn thành đúng tiến độ, hỗ trợ tỉnh hoàn thành mục tiêu xây dựng nông thôn mới tại 37 xã đạt chuẩn và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn ngân sách nhà nước với tổng thu trên địa bàn đạt mốc 2.106 tỷ đồng.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết quản lý tài chính công kết hợp với lý thuyết đầu tư công hiện đại để xây dựng khung phân tích cho nguồn vốn ngân sách nhà nước cấp tỉnh. Quá trình quản trị dòng vốn được tiếp cận theo mô hình chu trình ngân sách toàn diện gồm 4 giai đoạn khép kín: lập dự toán và thẩm định dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán vốn đầu tư và kiểm soát, thanh tra dự án.

Bốn khái niệm nền tảng được chuẩn hóa trong nghiên cứu bao gồm:

  • Vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng sản xuất nông nghiệp: Toàn bộ nguồn lực tài chính từ ngân sách nhà nước bố trí để khảo sát, quy hoạch, xây lắp và mua sắm trang thiết bị phục vụ trực tiếp cho hoạt động trồng trọt, chăn nuôi, thủy lợi và bảo vệ đất sản xuất.
  • Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững: Chương trình đầu tư công tổng thể của Chính phủ nhằm hỗ trợ trực tiếp các địa bàn khó khăn cải thiện điều kiện sống và nâng cao năng lực sản xuất.
  • Quản lý vốn đầu tư công cấp tỉnh: Quá trình các cơ quan hành chính nhà nước sử dụng công cụ pháp lý, kế hoạch và kỹ thuật nghiệp vụ để định hướng, điều phối và giám sát dòng vốn theo Luật Đầu tư công năm 2014 và Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
  • Hiệu quả đầu tư hạ tầng nông nghiệp: Mức độ hoàn thành các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, thể hiện qua năng suất cây trồng vật nuôi, tỷ lệ diện tích đất được tưới tiêu chủ động và mức giảm tỷ lệ hộ nghèo trên địa bàn thụ hưởng.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp để đảm bảo tính chuẩn xác và độ tin cậy khoa học:

  • Dữ liệu thứ cấp: Thu thập toàn bộ số liệu thống kê từ Niên giám thống kê tỉnh Tuyên Quang giai đoạn 2017-2019, các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, Quyết định giao chỉ tiêu kế hoạch của Ủy ban nhân dân tỉnh, báo cáo quyết toán của Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước tỉnh Tuyên Quang.
  • Dữ liệu sơ cấp: Khảo sát chuyên gia thông qua phiếu điều tra gửi qua thư điện tử vào tháng 9/2020. Cỡ mẫu nghiên cứu gồm 23 cán bộ chuyên trách, bao gồm 05 cán bộ lãnh đạo thuộc Ban chỉ đạo Chương trình mục tiêu quốc gia cấp tỉnh và 18 cán bộ quản lý vốn tại Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Ban Dân tộc và Ủy ban nhân dân các huyện.

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng nhằm tiếp cận trực tiếp nhóm nhân sự nắm giữ thẩm quyền ra quyết định và am hiểu sâu sắc quy trình nghiệp vụ thực tế. Dữ liệu sau thu thập được xử lý bằng các phương pháp phân tích thống kê mô tả, phương pháp so sánh định lượng và phương pháp tổng hợp quy nạp. Việc kết hợp dữ liệu kế toán ngân sách với đánh giá chuyên gia giúp phản ánh đa chiều từ tính tuân thủ quy định pháp luật đến hiệu quả thực tế tại hiện trường.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thực trạng quản lý vốn đầu tư hạ tầng sản xuất nông nghiệp tại Tuyên Quang giai đoạn 2017-2019 ghi nhận các kết quả nổi bật song hành cùng những thách thức cụ thể:

Thứ nhất, công tác lập và thẩm định dự toán đã có chuyển biến tích cực khi 100% dự án được đưa vào kế hoạch trung hạn và hàng năm phù hợp với quy định của Nghị định số 77/2015/NĐ-CP và Thông tư số 01/2017/TT-BKHĐT. Tuy nhiên, quy trình khảo sát nhu cầu từ cấp thôn bản tại 63 xã đặc biệt khó khăn vẫn mang tính hình thức, khiến khoảng 15% danh mục công trình phải điều chỉnh quy mô thiết kế sau khi phê duyệt.

Thứ hai, tiến độ giải ngân vốn đầu tư có sự cải thiện qua từng năm nhưng vẫn chưa đạt mức tối đa. Tỷ lệ giải ngân thanh toán bình quân đạt từ 85% đến 92% kế hoạch vốn giao hàng năm. Dòng vốn đối ứng từ ngân sách cấp huyện, cấp xã và đóng góp của nhân dân còn rất thấp, chỉ chiếm dưới 8% tổng mức đầu tư do điều kiện kinh tế của 2 huyện nghèo còn nhiều khó khăn.

Thứ ba, công tác quyết toán dự án hoàn thành vẫn là khâu chậm trễ nhất trong chu trình quản lý. Tỷ lệ dự án hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng nhưng chậm nộp hồ sơ quyết toán chiếm khoảng 10% đến 12% tổng số công trình giai đoạn 2017-2019. Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ năng lực lập hồ sơ hoàn công của các nhà thầu địa phương còn yếu và sự phối hợp giữa Ban quản lý dự án với Kho bạc Nhà nước chưa đồng bộ.

Thứ tư, hoạt động kiểm soát và thanh tra được duy trì với 100% dự án có thời gian thực hiện trên 12 tháng được kiểm tra tối thiểu 01 lần. Mặc dù vậy, vai trò của Ban giám sát đầu tư cộng đồng tại nhiều xã miền núi chỉ dừng lại ở mức giám sát hiện trường đơn giản, thiếu công cụ kỹ thuật để kiểm tra chất lượng kết cấu bê tông và khối lượng đào đắp thực tế.

Thảo luận kết quả

Những hạn chế nêu trên bắt nguồn từ các yếu tố đặc thù về tự nhiên và kinh tế - xã hội của tỉnh Tuyên Quang. Địa hình miền núi chia cắt mạnh với mạng lưới sông ngòi dày đặc gồm 145 km sông Lô và 170 km sông Gâm, lượng mưa trung bình năm lên tới 1.800 mm thường xuyên gây sạt lở, làm tăng chi phí xây lắp và kéo dài thời gian thi công. Thu ngân sách nội địa năm 2019 của tỉnh đạt 2.106 tỷ đồng, đáp ứng một phần nhu cầu chi đầu tư phát triển, khiến các dự án hạ tầng phụ thuộc chủ yếu vào nguồn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách Trung ương.

Khi đối chiếu với các công trình nghiên cứu của các tác giả trước đây tại các tỉnh Quảng Nam, Vĩnh Phúc hay Thái Bình, tình trạng chậm tiến độ và nợ đọng thủ tục quyết toán là điểm nghẽn chung của các dự án hạ tầng nông thôn nhóm C. Tuy nhiên, tại Tuyên Quang, rào cản về khoảng cách địa lý và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ công chức cấp xã tạo ra độ trễ lớn hơn trong khâu thẩm định hồ sơ.

Để tối ưu hóa việc theo dõi các chỉ số quản lý vốn, các cơ quan ban ngành nên áp dụng các bảng biểu tổng hợp tiến độ giải ngân hàng tháng kết hợp cùng biểu đồ cột kép so sánh tỷ lệ phân bổ vốn theo kế hoạch và giá trị thanh toán thực tế. Đồng thời, việc trực quan hóa kết quả đánh giá của 23 cán bộ chuyên trách qua biểu đồ mạng nhện sẽ giúp làm rõ sự chênh lệch giữa các tiêu chí: lập kế hoạch, kiểm soát chi, quyết toán và giám sát cộng đồng.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng sản xuất nông nghiệp của tỉnh Tuyên Quang đến năm 2025, hệ thống 4 nhóm giải pháp trọng tâm cần được thực hiện quyết liệt:

  1. Nâng cao chất lượng lập kế hoạch và thẩm định dự toán:
  • Hành động: Chuẩn hóa quy trình khảo sát thực địa và lấy ý kiến cộng đồng tại 100% thôn, bản theo đúng Thông tư số 01/2017/TT-BKHĐT; ban hành sổ tay hướng dẫn lập dự toán chi tiết cho cán bộ xã.
  • Chỉ tiêu mục tiêu: 100% dự án khởi công mới hoàn thành phê duyệt hồ sơ thiết kế bản vẽ thi công và dự toán trước ngày 31 tháng 10 năm trước năm kế hoạch; giảm tỷ lệ điều chỉnh dự án xuống dưới 5%.
  • Chủ thể thực hiện: Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Ủy ban nhân dân các huyện.
  • Lộ trình: Hoàn thành trong giai đoạn 2021-2023.
  1. Đẩy nhanh tiến độ chấp hành dự toán và thanh toán vốn:
  • Hành động: Thực hiện quy trình kiểm soát thanh toán điện tử qua hệ thống dịch vụ công trực tuyến của Kho bạc Nhà nước; rút ngắn thời gian kiểm soát hồ sơ tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành từ 07 ngày xuống tối đa 03 ngày làm việc.
  • Chỉ tiêu mục tiêu: Nâng tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công hàng năm đạt trên 95% kế hoạch giao; giảm dư nợ tạm ứng quá hạn xuống dưới 1% tổng số vốn cấp phát.
  • Chủ thể thực hiện: Kho bạc Nhà nước tỉnh Tuyên Quang phối hợp cùng các Chủ đầu tư và Ban quản lý dự án cấp huyện.
  • Lộ trình: Thực hiện liên tục trong giai đoạn 2021-2024.
  1. Xử lý dứt điểm tình trạng chậm quyết toán dự án hoàn thành:
  • Hành động: Áp dụng cơ chế thưởng phạt kinh tế nghiêm ngặt đối với các nhà thầu thi công chậm nộp hồ sơ quyết toán; kiên quyết không giao dự án mới cho các nhà thầu và đơn vị tư vấn có trên 02 công trình chậm quyết toán quá 06 tháng.
  • Chỉ tiêu mục tiêu: 100% công trình hoàn thành được thẩm tra và phê duyệt quyết toán trong vòng 04 tháng kể từ ngày bàn giao đưa vào sử dụng; xử lý dứt điểm 100% các khoản công nợ tồn đọng trước năm 2025.
  • Chủ thể thực hiện: Sở Tài chính, Phòng Tài chính - Kế hoạch các huyện và các Chủ đầu tư.
  • Lộ trình: Giai đoạn 2021-2025.
  1. Nâng cao năng lực cán bộ và phát huy vai trò giám sát cộng đồng:
  • Hành động: Tổ chức tối thiểu 02 đợt tập huấn chuyên môn mỗi năm về quản lý đầu tư công, bóc tách khối lượng và lập hồ sơ thanh toán cho cán bộ địa chính - xây dựng xã; trích kinh phí hỗ trợ hoạt động cho Ban giám sát đầu tư cộng đồng.
  • Chỉ tiêu mục tiêu: 100% cán bộ làm công tác quản lý vốn tại 138 xã, phường, thị trấn được chuẩn hóa nghiệp vụ; 100% dự án trên 12 tháng có sự giám sát độc lập của người dân địa phương.
  • Chủ thể thực hiện: Ban Dân tộc tỉnh, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội phối hợp với Trường Chính trị tỉnh.
  • Lộ trình: Định kỳ hàng năm đến năm 2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nghiên cứu mang lại giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng chính trong công tác quản lý và hoạch định chính sách:

  • Cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh và sở ngành: Bao gồm Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội, Ban Dân tộc và Kho bạc Nhà nước tỉnh Tuyên Quang. Nhóm này có thể sử dụng kết quả nghiên cứu để xây dựng quy chế phân cấp phân bổ nguồn vốn, ban hành định mức suất đầu tư hạ tầng nông nghiệp phù hợp với địa bàn vùng cao và thiết lập cơ chế giám sát liên ngành hiệu quả.
  • Ban quản lý dự án và chính quyền cấp huyện, cấp xã: Lãnh đạo Ủy ban nhân dân các huyện nghèo, cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch và Ban quản lý cấp xã có thể ứng dụng trực tiếp quy trình 4 bước lập kế hoạch từ cơ sở, chuẩn hóa hồ sơ nghiệm thu thanh toán khối lượng và nâng cao chất lượng hoạt động của Ban giám sát cộng đồng.
  • Các nhà nghiên cứu, giảng viên và học viên chuyên ngành Quản lý kinh tế: Luận văn là tài liệu tham khảo thực chứng sâu sắc về phương pháp đánh giá hiệu quả đầu tư công trong các chương trình mục tiêu quốc gia tại vùng đồng bào dân tộc thiểu số, cung cấp nguồn số liệu khảo sát thực tế và khung lý thuyết chuẩn hóa.
  • Ban chỉ đạo Chương trình mục tiêu quốc gia tại các tỉnh miền núi phía Bắc: Các địa phương lân cận có điều kiện tự nhiên và kinh tế tương đồng như Hà Giang, Bắc Kạn, Yên Bái có thể tham khảo bài học kinh nghiệm về quản lý dòng vốn, khắc phục khó khăn địa hình và kiểm soát thất thoát lãng phí trong đầu tư công trình nông thôn.

Câu hỏi thường gặp

Nguồn vốn đầu tư hạ tầng nông nghiệp trong Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo gồm những hạng mục nào?

Nguồn vốn này tập trung đầu tư xây dựng các công trình thiết yếu phục vụ sản xuất gồm: hệ thống thủy lợi nhỏ, kênh mương nội đồng, đường trục phục vụ sản xuất nông - lâm nghiệp, trạm bơm tưới tiêu, đập dâng nước và cơ sở hạ tầng phục vụ các mô hình khuyến nông gắn với chuỗi giá trị nông sản tại các xã khó khăn.

Đâu là rào cản lớn nhất trong công tác giải ngân vốn đầu tư hạ tầng tại Tuyên Quang giai đoạn 2017-2019?

Rào cản lớn nhất là công tác bồi thường giải phóng mặt bằng và sự thiếu hụt nguồn vốn đối ứng từ ngân sách cơ sở. Bên cạnh đó, địa hình chia cắt phức tạp cùng lượng mưa hàng năm lớn làm thời gian thi công thực tế bị rút ngắn, dẫn đến tình trạng dồn ứ khối lượng thanh toán vào những tháng cuối năm.

Làm thế nào để giải quyết dứt điểm tình trạng chậm quyết toán các công trình hạ tầng đã hoàn thành?

Cần gắn trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu chủ đầu tư với kết quả quyết toán dự án; công khai danh sách các nhà thầu vi phạm thời gian nộp hồ sơ quyết toán lên cổng thông tin điện tử của tỉnh và thực hiện quyết liệt việc xuất toán, thu hồi về ngân sách nhà nước các khoản chi sai quy định.

Ban giám sát đầu tư cộng đồng tại cấp xã có quyền hạn gì trong quản lý vốn đầu tư?

Ban giám sát cộng đồng có quyền yêu cầu chủ đầu tư và nhà thầu cung cấp thông tin về quy mô, tiến độ, nguồn vốn; có quyền lập biên bản kiến nghị dừng thi công khi phát hiện dấu hiệu vi phạm thiết kế, sử dụng vật liệu kém chất lượng hoặc gây lãng phí, thất thoát tài sản công trên địa bàn xã.

Tại sao luận văn lại lựa chọn cỡ mẫu khảo sát 23 chuyên gia thay vì điều tra diện rộng?

Mẫu khảo sát gồm 05 lãnh đạo Ban chỉ đạo cấp tỉnh và 18 cán bộ chuyên môn trực tiếp phụ trách các khâu lập kế hoạch, thẩm định, cấp phát và thanh tra vốn. Việc tập trung vào nhóm nhân sự chủ chốt này đảm bảo thu được những đánh giá chuyên sâu, chính xác và bám sát thực tiễn cơ chế điều hành tài chính công của địa phương.

Kết luận

  • Hệ thống hóa hoàn chỉnh khung lý luận về quản lý vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng sản xuất nông nghiệp theo chu trình 4 giai đoạn khép kín tại cấp tỉnh.
  • Phản ánh trung thực bức tranh thực trạng quản lý vốn tại Tuyên Quang giai đoạn 2017-2019 gắn liền với bối cảnh tăng trưởng GRDP từ 7,51% lên 8,05% và diện mạo 37 xã đạt chuẩn nông thôn mới.
  • Nhận diện chính xác 4 nhóm tồn tại cốt lõi: khảo sát cơ sở còn hình thức, giải ngân chưa đạt tối đa, nợ đọng thủ tục quyết toán dự án hoàn thành và giám sát cộng đồng thiếu công cụ kỹ thuật.
  • Xác lập hệ thống 4 giải pháp toàn diện với mục tiêu cụ thể, chủ thể thực hiện rõ ràng và lộ trình thực thi chặt chẽ hướng tới mục tiêu hoàn thành thắng lợi kế hoạch phát triển kinh tế giai đoạn 2021-2025.
  • Đóng góp luận cứ khoa học thực tiễn quan trọng, hỗ trợ Ủy ban nhân dân tỉnh Tuyên Quang nâng cao hiệu lực quản lý tài chính công và thực hiện thành công công cuộc giảm nghèo bền vững.

Để phát huy tối đa giá trị thực tiễn, các cấp chính quyền và cơ quan chuyên môn trên địa bàn tỉnh cần nhanh chóng thể chế hóa các đề xuất của luận văn vào quy chế quản lý vốn đầu tư công giai đoạn 2021-2025, góp phần xây dựng nền nông nghiệp hàng hóa hiện đại và nâng cao đời sống cho đồng bào các dân tộc thiểu số trên địa bàn.