Tổng quan nghiên cứu

Trong giai đoạn 2016 - 2020, ngân sách nhà nước bố trí cho Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững đạt tối thiểu 46.161 tỷ đồng, trong đó ngân sách trung ương chiếm 41.449 tỷ đồng và ngân sách địa phương khoảng 4.712 tỷ đồng. Nguồn lực này đóng vai trò quyết định trong việc thực hiện mục tiêu giảm tỷ lệ hộ nghèo cả nước bình quân từ 1,0% đến 1,5%/năm, đồng thời hỗ trợ các huyện nghèo, xã đặc biệt khó khăn giảm tỷ lệ nghèo trên 4%/năm theo chuẩn nghèo đa chiều. Si Ma Cai là huyện vùng cao biên giới đặc biệt khó khăn của tỉnh Lào Cai, nơi nguồn vốn đầu tư công và kinh phí sự nghiệp từ Chương trình 30a và Chương trình 135 là đòn bẩy kinh tế trọng yếu.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là thực trạng phân bổ, giải ngân và kiểm soát chi ngân sách nhà nước tại địa bàn còn gặp nhiều trở ngại. Tình trạng chậm trễ trong lập hồ sơ, sai lệch dự toán và khối lượng thanh toán khiến tỷ lệ giải ngân chưa đạt kỳ vọng tối ưu. Luận văn hướng đến mục tiêu hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích thực trạng kiểm soát chi giai đoạn 2016 - 2018 và điều tra thực chứng năm 2019, qua đó đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước huyện Si Ma Cai. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào các khoản chi xây dựng cơ bản và chi sự nghiệp thuộc chương trình giảm nghèo trên địa bàn huyện. Kết quả nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp cơ sở khoa học để nâng cao tỷ lệ giải ngân đúng tiến độ lên trên 98%, hạn chế thất thoát lãng phí và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội bền vững tại vùng đồng bào dân tộc thiểu số.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại kết hợp với khung kiểm soát nội bộ nhằm thiết lập cơ chế giám sát dòng tiền ngân sách minh bạch và hiệu quả. Nghiên cứu khai thác sâu các khái niệm cốt lõi theo quy định pháp luật:

  • Ngân sách nhà nước theo khoản 14 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 là toàn bộ các khoản thu, chi được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định.
  • Kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước là quá trình cơ quan kho bạc kiểm tra, kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của các khoản chi theo đúng chế độ, tiêu chuẩn và định mức kinh tế kỹ thuật trước khi xuất quỹ thanh toán.
  • Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững theo Quyết định số 1722/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ tập trung vào đầu tư cơ sở hạ tầng, hỗ trợ phát triển sản xuất, đa dạng hóa sinh kế và nhân rộng mô hình giảm nghèo.

Mô hình nghiên cứu phân định rõ hai mảng nghiệp vụ: kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản theo Thông tư số 08/2016/TT-BTC, Thông tư số 108/2016/TT-BTC và kiểm soát cơ chế đặc thù cho các dự án nhóm C quy mô nhỏ theo Nghị định số 161/2016/NĐ-CP của Chính phủ.

Phương pháp nghiên cứu

Dữ liệu thứ cấp được thu thập từ báo cáo quyết toán ngân sách, số liệu thống kê giải ngân của Kho bạc Nhà nước huyện Si Ma Cai và các văn bản chỉ đạo của Ủy ban nhân dân huyện giai đoạn 2016 - 2018. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát thực địa bằng phiếu điều tra vào tháng 09 và tháng 10 năm 2019.

Nghiên cứu áp dụng phương pháp chọn mẫu toàn bộ đối với hai nhóm chủ thể: 10 cán bộ công chức trực tiếp làm công tác kiểm soát chi tại Kho bạc Nhà nước huyện Si Ma Cai (đạt tỷ lệ 100% nhân sự đơn vị) và 40 đại diện chủ đầu tư, ban quản lý dự án quản lý 40 công trình giảm nghèo trên địa bàn huyện tính đến tháng 12 năm 2018. Cỡ mẫu này bảo đảm bao quát toàn diện thực tiễn quản lý địa phương. Phiếu khảo sát sử dụng thang đo Likert 5 mức độ với khoảng cách phân vị là 0,8 điểm để đánh giá các chỉ tiêu.

Phương pháp phân tích bao gồm thống kê mô tả, phân tổ thống kê và phương pháp so sánh đối chiếu. Lý do lựa chọn các phương pháp này là nhằm lượng hóa chính xác mức độ hài lòng của chủ đầu tư, bóc tách các điểm nghẽn nghiệp vụ và so sánh hiệu quả quản lý chi tiêu công giữa các năm tài khóa một cách khách quan, khoa học.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu thứ cấp và kết quả khảo sát sơ cấp giai đoạn 2016 - 2018 tại Kho bạc Nhà nước huyện Si Ma Cai mang lại bốn phát hiện trọng tâm:

Thứ nhất, quy mô giải ngân vốn chương trình giảm nghèo qua 40 dự án có sự tăng trưởng qua các năm, tuy nhiên tỷ lệ giải ngân thực tế chỉ đạt bình quân từ 85% đến 92% kế hoạch giao hàng năm. Tiến độ giải ngân có sự chênh lệch lớn giữa các quý, trong đó hơn 60% khối lượng vốn thanh toán dồn vào quý IV, gây áp lực kiểm soát lớn cho kho bạc.

Thứ hai, kết quả điều tra 10 cán bộ kiểm soát chi phản ánh cơ sở vật chất và hạ tầng công nghệ thông tin chỉ đạt mức điểm trung bình 3,4/5,0 điểm. Hệ thống kết nối cơ sở dữ liệu Tabmis đôi khi gặp tình trạng chậm trễ trong thời điểm quyết toán cuối năm.

Thứ three, mức độ hài lòng của 40 chủ đầu tư đối với quy trình thủ tục kiểm soát chi đạt mức điểm trung bình 3,75/5,0 điểm. Tỷ lệ hồ sơ thanh toán bị từ chối hoặc yêu cầu bổ sung chỉnh sửa dao động từ 18% đến 22%, nguyên nhân chủ yếu do sai sót số học, lập sai mục lục ngân sách hoặc hồ sơ nghiệm thu chưa đầy đủ chữ ký pháp lý.

Thứ tư, công tác kiểm soát tạm ứng và thu hồi tạm ứng còn tồn đọng rủi ro khi tỷ lệ số dư tạm ứng kéo dài qua năm sau chiếm khoảng 12% tổng dư nợ thanh toán, gây khó khăn cho việc lập báo cáo quyết toán dự án hoàn thành theo Thông tư số 09/2016/TT-BTC.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính của các hạn chế trên xuất phát từ năng lực quản lý dự án của đội ngũ cán bộ cấp xã còn thiếu tính chuyên nghiệp. Việc áp dụng cơ chế đặc thù cho các công trình nhóm C quy mô nhỏ theo Nghị định số 161/2016/NĐ-CP dù tạo điều kiện cho cộng đồng tham gia nhưng lại phát sinh nhiều lỗi chứng từ kế toán. Ngoài ra, việc gửi cam kết chi theo Thông tư số 113/2008/TT-BTC còn bị chậm trễ so với thời hạn quy định.

Khi so sánh với thực tiễn tại một số địa phương khác, kết quả tại Si Ma Cai phản ánh bức tranh chung của vùng cao. Điển hình tại Kho bạc Nhà nước tỉnh Điện Biên, tỷ lệ giải ngân vốn xây dựng cơ bản và chương trình mục tiêu quốc gia có thời điểm chỉ đạt 62% kế hoạch với số dư tạm ứng lên đến 151,165 tỷ đồng trên tổng số 284,701 tỷ đồng tạm ứng. Ngược lại, tại Kho bạc Nhà nước tỉnh Đắk Nông, việc áp dụng hệ thống quản lý chất lượng TCVN ISO 9001:2008 đã giúp nâng tỷ lệ giải quyết hồ sơ đúng và trước hạn lên tới 99,04%.

Dữ liệu của luận văn được mô tả trực quan qua biểu đồ đường thể hiện xu hướng giải ngân từng quý và bảng ma trận đánh giá tương quan mức độ hài lòng giữa cán bộ kho bạc và chủ đầu tư, khẳng định sự cần thiết phải chuẩn hóa quy trình nghiệp vụ và nâng cao tính minh bạch trong kiểm soát thanh toán.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao nhằm hoàn thiện kiểm soát chi ngân sách nhà nước:

Thứ nhất, hoàn thiện và chuẩn hóa mô hình giao dịch một cửa điện tử. Kho bạc Nhà nước huyện Si Ma Cai cần tái cấu trúc quy trình tiếp nhận hồ sơ, thống nhất một đầu mối xử lý duy nhất cho từng dự án, rút ngắn thời gian kiểm soát thanh toán từ 03 ngày làm việc xuống còn tối đa 01 đến 02 ngày làm việc. Mục tiêu đặt ra là nâng tỷ lệ hồ sơ xử lý đúng hạn đạt trên 99% trong giai đoạn 2021 - 2023.

Thứ hai, nâng cao năng lực chuyên môn cho chủ đầu tư và cán bộ kế toán xã. Ủy ban nhân dân huyện Si Ma Cai chủ trì phối hợp cùng Kho bạc huyện tổ chức định kỳ từ 02 đến 03 lớp tập huấn nghiệp vụ mỗi năm cho 100% cán bộ quản lý dự án cơ sở. Nội dung tập trung vào kỹ năng lập hồ sơ nghiệm thu, bóc tách khối lượng và cập nhật chính sách tài chính mới, phấn đấu giảm tỷ lệ hồ sơ sai sót kỹ thuật xuống dưới 5% từ năm 2022.

Thứ ba, siết chặt kỷ luật tạm ứng và quản lý cam kết chi. Kho bạc Nhà nước huyện Si Ma Cai kiên quyết áp dụng chế tài xử phạt vi phạm hành chính theo Nghị định số 192/2013/NĐ-CP đối với các chủ đầu tư vi phạm thời hạn hoàn tạm ứng. Chỉ tiêu đặt ra là giảm tỷ lệ nợ đọng tạm ứng quá hạn xuống dưới 2% tổng nguồn vốn bố trí hàng năm bắt đầu từ niên độ ngân sách 2021.

Thứ tư, đẩy mạnh chuyển đổi số và hiện đại hóa trang thiết bị. Kho bạc Nhà nước tỉnh Lào Cai cần bố trí kinh phí nâng cấp hạ tầng mạng cáp quang, trang bị hệ thống máy chủ và máy trạm cấu hình cao cho Kho bạc Si Ma Cai, bảo đảm 100% đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện gửi và nhận kết quả hồ sơ qua dịch vụ công trực tuyến cấp độ 4 giai đoạn 2021 - 2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang lại giá trị tham khảo thiết thực cho 4 nhóm đối tượng cụ thể:

  • Cán bộ và công chức hệ thống Kho bạc Nhà nước: Cung cấp cẩm nang thực hành chi tiết về phương pháp kiểm soát hồ sơ tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành và kiểm soát cam kết chi đối với nguồn vốn mục tiêu quốc gia tại địa bàn đặc thù vùng cao.
  • Chủ đầu tư và Ban quản lý dự án cấp huyện, xã: Nắm vững quy trình luân chuyển chứng từ theo Thông tư số 08/2016/TT-BTC và cơ chế quản lý dự án quy mô nhỏ theo Nghị định số 161/2016/NĐ-CP, từ đó hạn chế tối đa các lỗi số học và lỗi pháp lý khi thanh quyết toán.
  • Cơ quan quản lý nhà nước và hoạch định chính sách địa phương: Giúp Ủy ban nhân dân huyện Si Ma Cai, Phòng Tài chính - Kế hoạch có cơ sở khoa học để xây dựng kế hoạch phân bổ vốn đầu tư công trung hạn sát thực tế, nâng cao hiệu quả điều hành ngân sách địa phương.
  • Học viên, giảng viên và nhà nghiên cứu ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Khai thác mô hình nghiên cứu kết hợp giữa dữ liệu thứ cấp và dữ liệu khảo sát thực chứng bằng thang đo Likert, làm tài liệu tham khảo cho các đề tài về quản lý chi tiêu công tại vùng dân tộc thiểu số.

Câu hỏi thường gặp

Vấn đề kiểm soát chi nguồn vốn giảm nghèo tại huyện miền núi Si Ma Cai có những điểm khó khăn đặc thù nào?

Địa bàn Si Ma Cai có địa hình hiểm trở, giao thông đi lại khó khăn gây cản trở lớn cho công tác kiểm tra thực địa. Thêm vào đó, năng lực chuyên môn của kế toán cấp xã tại địa phương còn hạn chế, dẫn đến tỷ lệ hồ sơ thanh toán gặp sai sót kỹ thuật chiếm từ 18% đến 22% trong giai đoạn nghiên cứu.

Kho bạc Nhà nước có chịu trách nhiệm về tính chính xác của khối lượng thi công và kết quả lựa chọn nhà thầu không?

Căn cứ Thông tư số 08/2016/TT-BTC, Kho bạc Nhà nước không chịu trách nhiệm về tính chính xác của đơn giá, khối lượng thi công cũng như quy trình lựa chọn nhà thầu. Chủ đầu tư hoàn toàn chịu trách nhiệm trước pháp luật về các yếu tố này; Kho bạc chỉ kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của chứng từ chi.

Quy trình thanh toán cho các công trình nhóm C quy mô nhỏ do cộng đồng dân cư tự thực hiện có điểm gì đặc biệt?

Theo Nghị định số 161/2016/NĐ-CP, hồ sơ thanh toán được đơn giản hóa tối đa, không bắt buộc gửi hóa đơn mua sắm chi tiết đến kho bạc. Việc chi trả vốn có thể linh hoạt thực hiện bằng tiền mặt hoặc chuyển khoản qua tài khoản của người đại diện tổ nhóm thợ được cấp có thẩm quyền công nhận.

Kho bạc Nhà nước thực hiện quyền từ chối thanh toán vốn ngân sách trong những trường hợp cụ thể nào?

Kho bạc có quyền từ chối thanh toán khi khoản chi không có trong dự toán được duyệt, hồ sơ thiếu chứng từ hợp lệ, vi phạm thời hạn gửi cam kết chi theo Thông tư số 113/2008/TT-BTC hoặc chi vượt định mức tiêu chuẩn của nhà nước, kèm theo văn bản thông báo rõ lý do cho đơn vị.

Giải pháp nào giúp rút ngắn thời gian giải ngân vốn đầu tư công tại kho bạc cấp huyện hiệu quả nhất?

Giải pháp tối ưu là vận hành dịch vụ công trực tuyến tích hợp với hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc Tabmis. Việc này giúp chủ đầu tư gửi hồ sơ điện tử 24/7, rút ngắn thời gian phê duyệt thanh toán từ 03 ngày xuống chỉ còn 01 đến 02 ngày làm việc.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện khung lý thuyết về quản lý tài chính công và kiểm soát chi ngân sách nhà nước trong các chương trình mục tiêu quốc gia tại vùng sâu, vùng xa.
  • Đánh giá thực chứng chính xác thực trạng giải ngân của 40 dự án giai đoạn 2016 - 2018 tại huyện Si Ma Cai, nhận diện rõ các điểm nghẽn về hạ tầng công nghệ và chất lượng hồ sơ cơ sở.
  • Đóng góp hệ thống 4 nhóm giải pháp đột phá, tập trung vào hoàn thiện mô hình một cửa, chuẩn hóa năng lực cán bộ cơ sở và siết chặt kỷ luật tạm ứng ngân sách.
  • Xác lập lộ trình thực thi giai đoạn 2021 - 2025 với mục tiêu nâng tỷ lệ giải ngân vốn đúng kế hoạch lên trên 98% và giảm nợ đọng tạm ứng quá hạn xuống dưới 2%.
  • Nghiên cứu là tài liệu tham khảo khoa học có giá trị ứng dụng cao; các cơ quan quản lý tài chính địa phương và chủ đầu tư nên chủ động áp dụng các khuyến nghị này để nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước.