Tổng quan nghiên cứu

Quá trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính công tại Việt Nam đang đặt ra những yêu cầu cấp thiết về việc nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp công lập. Tại tỉnh Bắc Ninh, Văn phòng Đăng ký đất đai được thành lập theo Quyết định số 07/2015/QĐ-UBND ngày 13/01/2015 của Ủy ban nhân dân tỉnh trên cơ sở hợp nhất Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường cùng văn phòng cấp huyện tại 8 địa bàn hành chính. Sự thay đổi cơ cấu tổ chức đã thúc đẩy quy mô nhân sự tăng mạnh từ 39 người năm 2014 lên 138 người năm 2016 (tăng trưởng 253,85%), trong khi tổng doanh thu hoạt động dịch vụ và thu sự nghiệp đạt 6.760,97 triệu đồng vào năm 2016.

Mặc dù quy mô hoạt động mở rộng nhanh chóng, cơ chế quản lý tài chính tại đơn vị vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn trong công tác lập dự toán, quy chế chi tiêu nội bộ và phân bổ nguồn kinh phí hoạt động cho mạng lưới 8 chi nhánh. Đề tài tập trung nghiên cứu toàn diện quy trình quản lý tài chính từ khâu lập dự toán, tổ chức thực hiện, kiểm soát nội bộ đến quyết toán thu chi. Mục tiêu cụ thể là đánh giá đúng thực trạng tài chính giai đoạn 2014-2016, phân tích các nhân tố ảnh hưởng và đề xuất hệ sinh thái giải pháp đồng bộ nhằm tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính. Phạm vi nghiên cứu được thực hiện tại Văn phòng Đăng ký đất đai tỉnh Bắc Ninh và 8 chi nhánh trực thuộc trong mốc thời gian từ tháng 3/2017 đến tháng 3/2018. Kết quả nghiên cứu mang lại ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc nâng cao chỉ số minh bạch ngân sách, giảm gánh nặng cấp phát từ ngân sách nhà nước và gia tăng thu nhập cho đội ngũ 138 cán bộ, viên chức và người lao động.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Khung phân tích của đề tài được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý tài chính công và cơ chế quản lý tài chính trong đơn vị sự nghiệp công lập có thu theo quy định tại Nghị định số 43/2006/NĐ-CP của Chính phủ. Mô hình nghiên cứu tích hợp các hướng dẫn chuyên ngành tại Thông tư liên tịch số 15/2015/TTLT-BTNMT-BNV-BTC nhằm giải quyết mối quan hệ giữa nguồn kinh phí ngân sách cấp và nguồn thu sự nghiệp tự trang trải. Hệ thống lý luận vận hành dựa trên 5 khái niệm cốt lõi: đơn vị sự nghiệp có thu, dự toán thu chi, chấp hành ngân sách, kiểm soát nội bộ và quyết toán tài chính.

Hoạt động quản lý tài chính tại đơn vị được chi phối bởi 4 nguyên tắc căn bản: nguyên tắc hiệu quả kinh tế - xã hội, nguyên tắc quản lý thống nhất theo pháp luật, nguyên tắc tập trung dân chủ và nguyên tắc công khai, minh bạch. Đây là cơ sở định hình toàn bộ chu trình chu chuyển dòng tiền từ các khoản thu phí, lệ phí địa chính sang các nhóm mục chi cho con người, chi quản lý hành chính, chi chuyên môn nghiệp vụ và đầu tư mua sắm tài sản cố định.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp được thu thập bài bản. Dữ liệu thứ cấp bao gồm báo cáo quyết toán tài chính, bảng cân đối tài khoản và báo cáo thu chi hoạt động sự nghiệp trong 3 năm liên tục (2014-2016) do Bộ phận Kế toán đơn vị cung cấp với tổng giá trị nguồn thu theo dõi lũy kế đạt trên 6.760,97 triệu đồng. Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phiếu điều tra khảo sát với cỡ mẫu chuẩn gồm 40 cán bộ, viên chức trực tiếp tham gia công tác quản trị và chuyên môn.

Phương pháp chọn mẫu phân tầng được áp dụng dựa trên cơ cấu tổ chức gồm Ban Giám đốc, 4 phòng nghiệp vụ chuyên môn và 8 chi nhánh huyện, thị xã, thành phố (thành phố Bắc Ninh, thị xã Từ Sơn, Tiên Du, Yên Phong, Quế Võ, Thuận Thành, Gia Bình, Lương Tài). Phương pháp phân tích thống kê mô tả và thống kê so sánh được lựa chọn làm công cụ chủ đạo nhằm lượng hóa biến động doanh thu, chi phí, chỉ số tăng trưởng bình quân qua các năm và so sánh tỷ lệ chênh lệch giữa dự toán phê duyệt với số liệu thực tế phát sinh. Việc lựa chọn phương pháp này giúp phản ánh trực quan các sai lệch ngân sách và nhận diện nguyên nhân cốt lõi tác động đến hiệu quả quản lý dòng tiền trong mốc thời gian điều tra thực địa từ tháng 3/2017 đến tháng 3/2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô doanh thu và cơ cấu nguồn thu của đơn vị có sự tăng trưởng vượt bậc nhưng phụ thuộc lớn vào mảng hoạt động dịch vụ. Tổng doanh thu trong kỳ tăng từ mức ban đầu lên 6.760,97 triệu đồng năm 2016, đạt tốc độ tăng trưởng bình quân 145,72%/năm giai đoạn 2014-2016. Trong đó, nguồn thu từ hoạt động sản xuất kinh doanh dịch vụ (đo đạc, lập bản đồ, cấp giấy chứng nhận) chiếm vị trí chủ đạo với 5.157,00 triệu đồng năm 2016 (tăng 105,73% so với năm 2015). Nguồn thu từ phí, lệ phí tăng mạnh từ 284,81 triệu đồng năm 2014 lên 583,97 triệu đồng năm 2016 (tăng 151,18% so với năm 2015, tốc độ tăng bình quân 143,40%). Nguồn ngân sách nhà nước cấp duy trì ở mức 1.020,00 triệu đồng năm 2016, khẳng định mô hình tự đảm bảo một phần chi phí hoạt động thường xuyên.

Thứ hai, tổng chi phí hoạt động tăng nhanh tương ứng với tốc độ mở rộng mạng lưới, đạt 5.179,15 triệu đồng năm 2016 với tốc độ tăng bình quân 151,45%. Mức chênh lệch thu lớn hơn chi năm 2016 đạt 1.581,82 triệu đồng. Nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước tăng trưởng đều đặn qua các năm: 461,20 triệu đồng (2014), 608,03 triệu đồng (2015) và 763,09 triệu đồng (2016), đạt tỷ lệ tăng trưởng bình quân 128,67%. Riêng nghĩa vụ thuế thu nhập doanh nghiệp đóng góp vào ngân sách đạt 326,28 triệu đồng trong năm 2016.

Thứ ba, cơ cấu nhân lực tăng đột biến tạo áp lực lớn lên quỹ lương và các khoản trích theo lương. Đội ngũ nhân sự tăng từ 39 người năm 2014 lên 124 người năm 2015 và 138 người năm 2016 (trong đó có 70 cán bộ biên chế và 68 lao động hợp đồng). Cơ cấu học vấn ghi nhận 27 thạc sĩ (19,57%), 90 đại học (65,22%), 14 cao đẳng và 7 trung cấp. Tỷ lệ lao động hợp đồng chiếm 49,28% tổng nhân sự đặt ra bài toán khó về chi trả thu nhập khi tỷ lệ trích giữ phí, lệ phí theo quy định hiện hành chưa đủ bù đắp chi phí con người.

Thứ tư, công tác lập dự toán thu chi còn mang tính kế thừa quá khứ, xuất hiện chênh lệch đáng kể giữa dự toán và thực hiện. Khảo sát 40 cán bộ cho thấy việc kiểm soát nội bộ chưa được thực hiện định kỳ và đồng đều giữa trụ sở chính với 8 chi nhánh trực thuộc.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính của những biến động tài chính xuất phát từ quá trình hợp nhất mô hình văn phòng đăng ký đất đai một cấp theo Quyết định số 07/2015/QĐ-UBND. Việc chuyển giao nguyên trạng bộ máy từ cấp huyện về cấp tỉnh dẫn đến sự phân tán trong quản lý chứng từ và định mức chi. Khi đối chiếu với bài học kinh nghiệm tại tỉnh Bắc Giang và tỉnh Thái Bình, các địa phương này đã sớm ban hành quy chế chi tiêu nội bộ chi tiết, chuẩn hóa mẫu chứng từ theo Quyết định số 19/2006/QĐ-BTC và áp dụng định mức khoán chi chặt chẽ cho công tác phí, văn phòng phẩm và tiền điện.

Dữ liệu tài chính trong nghiên cứu được minh họa trực quan qua bảng cân đối tài khoản, bảng tổng hợp biến động doanh thu - chi phí 3 năm và sơ đồ cấu trúc luân chuyển dòng tiền. Việc sử dụng các biểu đồ so sánh cơ cấu nguồn thu (ngân sách nhà nước, phí lệ phí, sản xuất kinh doanh) và biểu đồ tương quan giữa số lượng lao động với chi phí tiền lương đã làm rõ tính cấp thiết của việc tái cơ cấu danh mục chi tiêu công tại đơn vị.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện quy trình lập dự toán thu - chi theo phương pháp định hướng mục tiêu thay vì căn cứ thuần túy vào số liệu quá khứ. Ban Giám đốc cùng Bộ phận Kế toán cần xây dựng dự toán chi tiết cho từng loại hình nhiệm vụ chuyên môn và hoạt động dịch vụ tại 8 chi nhánh, hướng tới mục tiêu giảm tỷ lệ sai lệch giữa dự toán và thực hiện xuống dưới 5% trong giai đoạn 2018-2020.

Thứ hai, sửa đổi và chuẩn hóa Quy chế chi tiêu nội bộ theo hướng minh bạch và triệt để thực hành tiết kiệm. Kế toán trưởng chủ trì rà soát lại toàn bộ 4 nhóm mục chi, thiết lập định mức khoán chi công tác phí, cước phí điện thoại và văn phòng phẩm phù hợp với thực tế vận hành. Giải pháp này hướng đến mục tiêu tiết giảm từ 10% đến 15% chi phí quản lý hành chính hàng năm, tạo nguồn trích lập quỹ khen thưởng và bổ sung quỹ ổn định thu nhập cho 138 cán bộ nhân viên.

Thứ ba, nâng cao năng lực chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp cho đội ngũ kế toán. Phòng Hành chính - Tổng hợp cần xây dựng lộ trình đào tạo, bồi dưỡng định kỳ 100% cán bộ kế toán tại văn phòng tỉnh và chi nhánh về chuẩn mực kế toán hành chính sự nghiệp, kỹ năng phân tích báo cáo tài chính và ứng dụng phần mềm quản lý số liệu hiện đại trong giai đoạn 2018-2019.

Thứ tư, thiết lập hệ thống kiểm soát nội bộ chuyên trách và tăng cường kiểm tra định kỳ. Thành lập tổ kiểm soát tài chính nội bộ thực hiện kiểm tra đột xuất và định kỳ tối thiểu 2 lần/năm tại toàn bộ 8 chi nhánh trực thuộc, đảm bảo 100% chứng từ thu phí, lệ phí và thanh quyết toán dịch vụ đo đạc được lưu trữ, đối chiếu chuẩn xác với Kho bạc Nhà nước.

Thứ năm, kiến nghị Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Ninh và Sở Tài nguyên và Môi trường hoàn thiện cơ chế đặt hàng dịch vụ công và điều chỉnh tỷ lệ điều tiết nguồn thu phí, lệ phí để lại. Cơ chế này cần đảm bảo nguồn kinh phí ổn định để thanh toán tiền lương và chế độ bảo hiểm cho 68 lao động hợp đồng chuyên môn tại các chi nhánh trước năm 2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, Ban Lãnh đạo và các nhà quản trị tại hệ thống Văn phòng Đăng ký đất đai trên toàn quốc. Tài liệu cung cấp góc nhìn thực tiễn về bài toán vận hành mô hình văn phòng một cấp, giải pháp xử lý mất cân đối quỹ lương khi số lượng nhân sự tăng đột biến và phương pháp hoàn thiện quy chế quản lý tài chính nội bộ.

Thứ hai, Kế toán trưởng và đội ngũ kiểm soát viên tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập có thu. Luận văn cung cấp khung tham chiếu chi tiết về kỹ thuật lập dự toán, ghi nhận doanh thu sản xuất kinh doanh dịch vụ, quản lý nguồn thu phí lệ phí và quy trình quyết toán ngân sách chuẩn theo quy định của Bộ Tài chính.

Thứ ba, Học viên cao học, nghiên cứu sinh và sinh viên chuyên ngành Kế toán, Kiểm toán và Quản trị Tài chính công. Công trình là tài liệu học thuật mẫu mực về phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp qua 40 phiếu khảo sát, phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh tài chính và cấu trúc một đề tài nghiên cứu ứng dụng.

Thứ tư, Cán bộ hoạch định chính sách tại Sở Tài chính, Sở Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Luận văn cung cấp cơ sở dữ liệu thực chứng phục vụ việc đánh giá tác động của Nghị định số 43/2006/NĐ-CP và Thông tư liên tịch số 15/2015/TTLT-BTNMT-BNV-BTC, hỗ trợ xây dựng cơ chế đặt hàng dịch vụ công và phân bổ định mức tài chính phù hợp.

Câu hỏi thường gặp

Văn phòng Đăng ký đất đai tỉnh Bắc Ninh áp dụng cơ chế tự chủ tài chính theo văn bản quy phạm pháp luật nào?
Đơn vị vận hành theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính quy định tại Nghị định số 43/2006/NĐ-CP của Chính phủ. Đơn vị thuộc loại hình sự nghiệp công lập tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động thường xuyên, kết hợp nguồn ngân sách nhà nước cấp (1.020,00 triệu đồng năm 2016) với nguồn thu phí, lệ phí và dịch vụ sự nghiệp.

Cơ cấu nguồn thu nào đóng vai trò chủ đạo trong hoạt động tài chính của đơn vị?
Nguồn thu từ hoạt động sản xuất kinh doanh dịch vụ (đo đạc địa chính, trích đo thửa đất, lập hồ sơ cấp giấy chứng nhận) chiếm tỷ trọng lớn nhất với 5.157,00 triệu đồng năm 2016, tương đương trên 76% tổng doanh thu trong kỳ. Nguồn thu phí, lệ phí tăng trưởng bình quân 143,40%/năm, đạt 583,97 triệu đồng năm 2016.

Thách thức tài chính lớn nhất sau khi hợp nhất mô hình văn phòng một cấp năm 2015 là gì?
Khó khăn lớn nhất là áp lực chi trả tiền lương và chi phí chuyên môn cho 68 lao động hợp đồng trong tổng số 138 cán bộ toàn hệ thống. Tỷ lệ trích giữ nguồn thu phí, lệ phí theo quy định chưa đủ bù đắp chi phí phát sinh, buộc đơn vị phải tạm ứng nguồn thu từ các dự án sản xuất kinh doanh để cân đối dòng tiền.

Phương pháp chọn mẫu khảo sát trong luận văn được thực hiện như thế nào để đảm bảo tính khoa học?
Đề tài áp dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng với quy mô 40 cán bộ đại diện đầy đủ cho các vị trí: Ban Giám đốc, Kế toán trưởng, kế toán viên và chuyên viên chuyên môn tại 4 phòng nghiệp vụ tỉnh cùng 8 chi nhánh huyện, thị xã, thành phố. Cách tiếp cận này đảm bảo tính khách quan và bao quát toàn bộ quy trình kiểm soát thu chi thực tế.

Những bài học kinh nghiệm nào được rút ra từ thực tiễn quản lý tại tỉnh Bắc Giang và tỉnh Thái Bình?
Kinh nghiệm nổi bật là việc sớm ban hành quy chế chi tiêu nội bộ công khai, minh bạch; thiết lập định mức khoán chi chi tiết cho văn phòng phẩm, công tác phí, tiền điện; đồng thời chuẩn hóa hệ thống chứng từ kế toán theo Quyết định số 19/2006/QĐ-BTC và mở sổ kế toán theo dõi chặt chẽ mọi giao dịch qua Kho bạc Nhà nước.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và khung khổ pháp lý về quản lý tài chính tại đơn vị sự nghiệp công lập có thu trong bối cảnh thực hiện cơ chế tự chủ tài chính.
  • Phân tích chi tiết thực trạng tài chính giai đoạn 2014-2016 của Văn phòng Đăng ký đất đai tỉnh Bắc Ninh với tổng doanh thu đạt 6.760,97 triệu đồng và nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước đạt 763,09 triệu đồng năm 2016.
  • Đánh giá thẳng thắn các tồn tại trong công tác lập dự toán thu chi, định mức chi tiêu nội bộ và áp lực tài chính từ việc mở rộng bộ máy lên 138 nhân sự tại 8 chi nhánh.
  • Đề xuất 5 nhóm giải pháp đồng bộ và khả thi từ đổi mới lập dự toán, sửa đổi quy chế chi tiêu nội bộ, đào tạo nhân sự kế toán đến nâng cao hiệu lực kiểm soát nội bộ.
  • Cung cấp mô hình tham khảo có giá trị thực tiễn cao cho các cơ quan quản lý đất đai và đơn vị sự nghiệp công lập đang triển khai tự chủ tài chính trên phạm vi cả nước.

Kế hoạch tiếp theo đòi hỏi đơn vị bắt tay ngay vào việc rà soát quy chế chi tiêu nội bộ trong quý I/2018 và triển khai lộ trình chuẩn hóa quy trình kế toán kiểm soát nội bộ giai đoạn 2018-2020. Đây là công trình nghiên cứu chuyên sâu, thiết thực dành cho các nhà quản lý, kiểm soát viên tài chính và các nhà nghiên cứu đang tìm kiếm giải pháp nâng cao hiệu quả quản trị tài chính công bền vững.