Tổng quan nghiên cứu

Nợ công và tính bền vững tài khóa là một trong những thách thức kinh tế vĩ mô hàng đầu đối với các quốc gia đang phát triển, đặc biệt sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 và khủng hoảng nợ công châu Âu năm 2010. Tại Việt Nam, quy mô nợ chính phủ đã gia tăng nhanh chóng từ mức 36.0% GDP năm 2001 lên 55.7% GDP vào cuối năm 2012, đạt tốc độ tăng trưởng bình quân danh nghĩa xấp xỉ 18.0%/năm. Trong bối cảnh thâm hụt ngân sách nhà nước kéo dài vượt ngưỡng báo động 5.0% GDP theo thông lệ quốc tế và tốc độ tăng trưởng kinh tế suy giảm từ mức bình quân 7.5% giai đoạn 2000 - 2007 xuống còn 5.9% giai đoạn 2008 - 2012, tính bền vững của nợ công đang đối mặt với nhiều rủi ro tiềm tàng.

Vấn đề cốt lõi đặt ra là liệu quy mô nợ hiện tại có đảm bảo khả năng thanh toán liên thời gian và đâu là các nhân tố chi phối tính bền vững tài khóa quốc gia khi Quốc hội liên tục điều chỉnh nâng trần nợ an toàn từ 40.0% lên 50.0% rồi 65.0% GDP. Nghiên cứu hướng tới mục tiêu đánh giá toàn diện thực trạng nợ công Việt Nam thông qua sự kết hợp giữa mô hình kinh tế lượng hiện đại và các khung phân tích thực tiễn quốc tế. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào chuỗi dữ liệu kinh tế vĩ mô của Việt Nam trong giai đoạn 1990 - 2012, đồng thời phân tích chuyên sâu cấu trúc nợ giai đoạn 2008 - 2012. Ý nghĩa nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp cơ sở khoa học để thiết lập ngưỡng cảnh báo sớm, giúp các nhà hoạch định chính sách kiểm soát bội chi dưới 4.5% GDP, ngăn chặn nguy cơ khủng hoảng thanh khoản và tối ưu hóa hiệu quả sử dụng vốn vay cho phát triển kinh tế xã hội.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng của lý thuyết ràng buộc ngân sách liên thời gian của chính phủ và điều kiện không chơi trò Ponzi (No-Ponzi Game). Theo nguyên lý này, một chính sách tài khóa được coi là bền vững khi giá trị hiện tại của các khoản thặng dư ngân sách cơ bản trong tương lai đủ lớn để bù đắp toàn bộ nghĩa vụ nợ công ban đầu, triệt tiêu khả năng chính phủ phát hành nợ mới vô thời hạn để trả nợ cũ. Nghiên cứu cũng ứng dụng mô hình giá trị hiện tại của Campbell và Shiller (1987) dựa trên hệ phương trình tự hồi quy vectơ (VAR) nhằm kiểm tra giới hạn ngân sách động khi lãi suất thực tế biến thiên.

Bên cạnh đó, khung phân tích nợ bền vững (DSF) do Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (WB) ban hành năm 2012 được sử dụng nhằm đối chiếu các chỉ số gánh nặng nợ với ngưỡng nguy hiểm dựa trên điểm đánh giá chính sách và thể chế quốc gia (CPIA). Đồng thời, phương pháp cây nhị phân của Manasse và Roubini (2005) được tích hợp để ước lượng xác suất vỡ nợ thông qua các biến số vĩ mô. Ba khái niệm trung tâm được chuẩn hóa gồm: nợ công theo Luật Quản lý nợ công 2009 (nghĩa hẹp gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương), nợ công theo thông lệ quốc tế DMFAS của UNCTAD (nghĩa rộng bao gồm cả nợ doanh nghiệp nhà nước và ngân hàng trung ương), và tính bền vững nợ công (khả năng thực hiện đầy đủ nghĩa vụ trả nợ mà không cần điều chỉnh tài khóa đột biến hay nhận cứu trợ tài chính).

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp chính thống thu thập từ Bộ Tài chính Việt Nam, Tổng cục Thống kê, Báo cáo thường niên của Ngân hàng Thế giới, Quỹ Tiền tệ Quốc tế, tổ chức EIU và hệ thống tài chính Bloomberg. Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm chuỗi thời gian 22 năm (tương ứng 22 quan sát sau khi hiệu chỉnh sai phân) trong giai đoạn 1990 - 2012 cho các biến số nợ công và thâm hụt ngân sách, cùng 17 quan sát giai đoạn 1996 - 2012 cho chuỗi lãi suất trái phiếu chính phủ kỳ hạn 1 năm. Phương pháp chọn mẫu là chọn mẫu toàn bộ chuỗi số liệu khả dụng từ khi Việt Nam tiến hành đổi mới tài khóa đến năm 2012, đảm bảo tính liên tục, độ tin cậy và tính đại diện cao cho toàn bộ nền kinh tế.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích kết hợp định lượng và định tính xuất phát từ bản chất phức tạp và tính đa chiều của nợ công. Kiểm định nghiệm đơn vị mở rộng Dickey-Fuller (ADF) được sử dụng để kiểm tra tính dừng của chuỗi nợ công và thâm hụt ngân sách, từ đó đánh giá tính bền vững ở trạng thái tĩnh. Tiếp theo, kiểm định Wald trên mô hình Campbell - Shiller cho phép xác thực tính bền vững trong môi trường động có tính đến độ trễ thời gian. Cuối cùng, phương pháp cây nhị phân và khung DSF được chọn để bù đắp hạn chế của chuỗi dữ liệu ngắn, giúp lượng hóa cụ thể rủi ro thanh khoản, rủi ro cơ cấu đồng tiền và nghĩa vụ nợ tiềm ẩn từ khu vực doanh nghiệp nhà nước.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, kiểm định nghiệm đơn vị ADF cho thấy chuỗi nợ công trên GDP và chuỗi thâm hụt ngân sách trên GDP giai đoạn 1990 - 2012 đều có tính dừng ở mức ý nghĩa 5.0% với giá trị kiểm định lần lượt là -12.0000 và -3.0111 (p-value đều đạt mức 0.05). Kết quả này chứng minh nợ công Việt Nam có tính bền vững khi xem xét ở trạng thái tĩnh. Tuy nhiên, khi áp dụng mô hình Campbell - Shiller (1987) với độ trễ tối ưu bằng 2, kiểm định Wald đối với giả thuyết các hệ số bằng không cho giá trị thống kê F bằng 22.409 (p-value bằng 0.0000). Việc bác bỏ hoàn toàn giả thuyết này khẳng định nợ công Việt Nam không thỏa mãn điều kiện ràng buộc ngân sách liên thời gian ở trạng thái động.

Thứ hai, cơ cấu nợ trong nước tiềm ẩn rủi ro thanh khoản rất lớn do kỳ hạn ngắn và lãi suất cao. Tính đến tháng 6 năm 2012, các khoản trái phiếu chính phủ và trái phiếu chính phủ bảo lãnh có kỳ hạn từ 2 đến 5 năm chiếm tới 87.0% tổng dư nợ trong nước (kỳ hạn 5 năm chiếm 38.0%, 3 năm chiếm 32.0%, 2 năm chiếm 17.0%). Lãi suất hiệu dụng của nợ trong nước lên tới 10.98%, cao gấp 5.38 lần so với mức 2.04% của nợ nước ngoài, tạo áp lực chi trả nghĩa vụ nợ trong nước hàng năm từ 80 đến 100 ngàn tỷ đồng.

Thứ ba, nợ nước ngoài chiếm 55.0% tổng nợ chính phủ (tương đương 30.6% GDP) tính đến cuối năm 2012, mang rủi ro tỷ giá đáng kể. Danh mục nợ nước ngoài tập trung vào bốn đồng tiền mạnh gồm đồng Yên Nhật (chiếm 38.8%), quyền rút vốn đặc biệt SDR (chiếm 27.0%), Đô la Mỹ (chiếm 22.0%) và Đồng Euro (chiếm 9.2%). Trong giai đoạn 2002 - 2010, đồng Việt Nam đã mất giá tích lũy 41.0% so với rổ tiền tệ này, làm gia tăng nhanh chóng gánh nặng quy đổi nghĩa vụ nợ sang nội tệ.

Thứ tư, các nghĩa vụ nợ dự phòng từ khu vực doanh nghiệp nhà nước tạo ra nguy cơ bất ổn tài khóa sâu sắc. Tính đến cuối năm 2012, có 30 trên tổng số 85 tập đoàn và tổng công ty nhà nước ghi nhận tỷ lệ nợ phải trả trên vốn chủ sở hữu vượt quá 3.0 lần. Điển hình như khoản nợ 600 triệu USD của Vinashin đã phải hoán đổi thành 623 triệu USD trái phiếu kỳ hạn 12 năm do Bộ Tài chính bảo lãnh. Nếu tính gộp toàn bộ nợ của doanh nghiệp nhà nước không được bảo lãnh, tỷ lệ nợ công thực tế đã vượt ngưỡng 95.0% GDP, khiến xác suất xảy ra khủng hoảng nợ trên sơ đồ cây nhị phân tăng vọt từ vùng an toàn lên 66.8% (rơi vào nút rủi ro số 14).

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân gốc rễ của sự suy giảm tính bền vững tài khóa bắt nguồn từ tình trạng thâm hụt ngân sách kinh niên và chất lượng tăng trưởng kinh tế suy giảm. Tăng trưởng GDP giai đoạn 2001 - 2010 phụ thuộc chủ yếu vào tích lũy vốn cố định (chiếm 56.46% mức đóng góp), trong khi đóng góp của năng suất các yếu tố tổng hợp (TFP) giảm mạnh từ 21.43% giai đoạn 2001 - 2005 xuống chỉ còn 14.53% giai đoạn 2006 - 2010. Mô hình tăng trưởng thâm dụng vốn kém hiệu quả cùng với nợ xấu ngân hàng ở mức 139.000 tỷ đồng (chiếm 4.58% dư nợ) và nợ xấu doanh nghiệp nhà nước 24.95 ngàn tỷ đồng đã trực tiếp tạo gánh nặng tái cấp vốn lên ngân sách nhà nước.

So sánh với các bài học quốc tế, mức nợ công 55.7% GDP của Việt Nam năm 2012 tuy thấp hơn mức khủng hoảng 175.0% GDP của Hy Lạp hay 65.0% GDP của Argentina năm 2001, nhưng lại tiệm cận ngưỡng nguy hiểm 64.0% GDP dành cho các nền kinh tế đang phát triển theo nghiên cứu của Caner, Greens và Koehler-Gelb (2011). Đáng chú ý, cơ cấu thu ngân sách thiếu bền vững khi nguồn thu từ tài nguyên và đất đai chiếm tới 20.0% tổng thu cân đối giai đoạn 2009 - 2012, khiến năng lực tài chính dễ bị tổn thương khi thị trường biến động.

Để trực quan hóa các kết quả này, toàn bộ phân bố kỳ hạn nợ và chênh lệch lãi suất hiệu dụng có thể được trình bày rõ ràng thông qua biểu đồ cột chồng kết hợp đồ thị đường xu hướng; trong khi các tiêu chí an toàn nợ DSF với chỉ số CPIA đạt 4.0 điểm được tổng hợp sinh động qua bảng ma trận so sánh đa biến đối chiếu trực tiếp nghĩa vụ nợ với thu ngân sách và kim ngạch xuất khẩu.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, thiết lập kỷ luật tài khóa nghiêm ngặt và kiểm soát thâm hụt ngân sách. Quốc hội và Bộ Tài chính cần ban hành quy định trần thâm hụt ngân sách không vượt quá 4.5% GDP trong giai đoạn 2015 - 2017, tiến tới đạt thặng dư ngân sách cơ bản tối thiểu 1.0% GDP vào giai đoạn 2018 - 2020. Đồng thời, Chính phủ cần đánh giá lại cơ chế phân cấp tài khóa giữa chính quyền trung ương và 63 tỉnh thành nhằm chấm dứt tình trạng đầu tư dàn trải và lạm chi ngân sách địa phương.

Thứ hai, tái cấu trúc kỳ hạn và tối ưu hóa chi phí danh mục nợ trong nước. Kho bạc Nhà nước cần đẩy mạnh phát hành trái phiếu chính phủ dài hạn, nâng tỷ trọng trái phiếu kỳ hạn từ 5 đến 10 năm lên mức tối thiểu 60.0% và hạ tỷ trọng trái phiếu ngắn hạn 2 đến 3 năm xuống dưới 30.0% tổng khối lượng phát hành trước năm 2018. Giải pháp này giúp giảm áp lực đảo nợ hàng năm từ 80 - 100 ngàn tỷ đồng và kéo giảm lãi suất phát hành bình quân xuống dưới 8.0%/năm.

Thứ ba, đẩy nhanh tiến trình cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước và xử lý dứt điểm nghĩa vụ nợ tiềm tàng. Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp và Bộ Tài chính cần xử lý dứt điểm 24.95 ngàn tỷ đồng nợ xấu tại các tập đoàn nhà nước thông qua thoái vốn và công cụ trái phiếu đặc biệt VAMC trước năm 2017. Đồng thời, thắt chặt việc cấp bảo lãnh chính phủ cho các khoản vay thương mại mới, duy trì tỷ trọng nợ bảo lãnh dưới 10.0% tổng nợ công.

Thứ tư, hoàn thiện thể chế quản lý nợ và đồng bộ hóa chính sách vĩ mô. Ngân hàng Nhà nước và Bộ Tài chính cần thiết lập cơ chế phối hợp định kỳ hàng quý nhằm kiểm soát lạm phát mục tiêu dưới 5.0%/năm và biên độ biến động tỷ giá dưới 3.0%/năm, từ đó bảo toàn giá trị danh mục nợ nước ngoài 30.6% GDP. Ngoài ra, Bộ Tài chính cần chuyển đổi định nghĩa nợ công theo chuẩn mực quốc tế DMFAS trước năm 2018, tích hợp đầy đủ nghĩa vụ nợ dự phòng và chi phí an sinh xã hội phát sinh khi tỷ lệ người cao tuổi chạm ngưỡng 10.0% dân số vào năm 2017.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, các nhà hoạch định chính sách tại Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, và Ngân hàng Nhà nước. Luận văn cung cấp mô hình định lượng và hệ thống 6 biến số cảnh báo sớm để xây dựng chiến lược vay và trả nợ công trung hạn, kiểm soát ngưỡng an toàn nợ theo chuẩn mực quốc tế khi chỉ số thể chế CPIA đạt mức 4.0 điểm.

Thứ hai, các chuyên gia phân tích kinh tế vĩ mô và tổ chức nghiên cứu tài chính. Nghiên cứu mang lại góc nhìn sâu sắc về phương pháp kiểm định nghiệm đơn vị ADF và mô hình VAR Campbell - Shiller trên chuỗi dữ liệu 22 năm, hỗ trợ đánh giá định lượng tác động của tiến trình tái cấu trúc 24.95 ngàn tỷ đồng nợ xấu lên không gian tài khóa quốc gia.

Thứ ba, các tổ chức tín dụng, quỹ đầu tư và nhà quản lý danh mục trái phiếu. Tài liệu phân tích chi tiết cơ cấu kỳ hạn trái phiếu chính phủ tập trung 87.0% ở khung 2 đến 5 năm và mức chênh lệch lãi suất hiệu dụng 10.98%, giúp các định chế tài chính dự báo chính xác xu hướng lãi suất và quản trị rủi ro thanh khoản danh mục đầu tư.

Thứ tư, giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Chính sách công, Tài chính công và Kinh tế học. Luận văn là tài liệu tham khảo chuẩn mực về phương pháp nghiên cứu kết hợp định lượng và phân tích thể chế, giải quyết triệt để bài toán đánh giá nợ công của một nền kinh tế chuyển đổi có mức thu nhập trung bình thấp.

Câu hỏi thường gặp

Nợ công Việt Nam hiện tại có đang nằm trong giới hạn an toàn theo chuẩn quốc tế không? Xét theo khung phân tích tĩnh và tiêu chuẩn của Ngân hàng Thế giới với điểm thể chế CPIA đạt 4.0, tỷ lệ nợ chính phủ 55.7% GDP và nợ nước ngoài 30.6% GDP năm 2012 vẫn nằm dưới ngưỡng nguy hiểm 74.0% và 44.0% GDP. Tuy nhiên, theo mô hình động Campbell - Shiller, nợ công không đáp ứng ràng buộc ngân sách liên thời gian do thâm hụt ngân sách kéo dài trên 5.0% GDP.

Tại sao nợ trong nước lại mang rủi ro thanh khoản lớn hơn nợ nước ngoài? Nợ trong nước chịu lãi suất hiệu dụng lên tới 10.98%, cao gấp 5.38 lần so với nợ nước ngoài ở mức 2.04%. Hơn nữa, trên 87.0% trái phiếu chính phủ có kỳ hạn ngắn từ 2 đến 5 năm, tạo áp lực trả nợ dồn dập từ 80 đến 100 ngàn tỷ đồng mỗi năm và buộc chính phủ phải liên tục phát hành trái phiếu mới để đảo nợ.

Nghĩa vụ nợ của các doanh nghiệp nhà nước ảnh hưởng như thế nào đến tính bền vững tài khóa? Mặc dù Luật Quản lý nợ công 2009 không tính nợ tự vay tự trả của doanh nghiệp nhà nước vào nợ công, nhưng nhà nước sở hữu 100% vốn hoặc giữ cổ phần chi phối. Khi 30 trên 85 tập đoàn có hệ số nợ trên vốn vượt 3.0 lần và nợ xấu đạt 24.95 ngàn tỷ đồng, ngân sách buộc phải giải cứu, đẩy tỷ lệ nợ thực tế vượt 95.0% GDP.

Mô hình định lượng Campbell và Shiller chỉ ra điều gì về ngân sách của Việt Nam? Mô hình VAR kiểm định chuỗi dữ liệu 1996 - 2012 với kiểm định Wald cho thống kê F bằng 22.409 (p-value bằng 0.0000), bác bỏ hoàn toàn giả thuyết cân bằng ngân sách liên thời gian. Điều này chứng minh rằng Việt Nam không thể duy trì lộ trình vay nợ hiện tại nếu không sớm tạo ra thặng dư ngân sách cơ bản trong tương lai.

Áp lực già hóa dân số tác động ra sao đến gánh nặng nợ công trong dài hạn? Dự báo dân số trên 60 tuổi chạm ngưỡng 10.0% vào năm 2017 cùng tuổi nghỉ hưu bình quân 54.2 tuổi khiến Quỹ Bảo hiểm Xã hội đứng trước nguy cơ mất cân đối thu chi từ năm 2023. Khoản nợ an sinh xã hội tiềm ẩn này sẽ chuyển hóa thành gánh nặng chi ngân sách trực tiếp, làm suy yếu nghiêm trọng tính bền vững nợ công.

Kết luận

Nghiên cứu Đánh giá tính bền vững của nợ công Việt Nam đã hệ thống hóa bức tranh toàn cảnh về thực trạng tài khóa và các rủi ro cơ cấu của nền kinh tế giai đoạn 1990 - 2012. Dưới đây là 5 kết luận cốt lõi và định hướng hành động:

  • Nợ công Việt Nam an toàn ở trạng thái tĩnh với tỷ lệ 55.7% GDP năm 2012 nhưng vi phạm điều kiện ràng buộc ngân sách liên thời gian trong phân tích động theo mô hình Campbell - Shiller với kiểm định Wald F bằng 22.409.
  • Cơ cấu nợ trong nước chiếm 45.0% tổng nợ nhưng tiềm ẩn rủi ro thanh khoản cao nhất do lãi suất hiệu dụng 10.98% và 87.0% danh mục có kỳ hạn dưới 5 năm.
  • Rủi ro nợ dự phòng từ 24.95 ngàn tỷ đồng nợ xấu doanh nghiệp nhà nước có thể đẩy tỷ lệ nợ thực tế vượt 95.0% GDP, nâng xác suất khủng hoảng trên cây nhị phân lên 66.8%.
  • Lộ trình giai đoạn 2015 - 2020 đặt mục tiêu tiên quyết kéo giảm thâm hụt ngân sách xuống dưới 4.5% GDP và kéo dài kỳ hạn trái phiếu chính phủ lên trên 5 năm nhằm giảm áp lực đảo nợ 80 - 100 ngàn tỷ đồng mỗi năm.
  • Cơ quan lập pháp và cơ quan điều hành cần lập tức chuẩn hóa hệ thống thống kê nợ công theo chuẩn mực DMFAS và thắt chặt kỷ luật tài khóa để kiến tạo nền tảng tăng trưởng kinh tế bền vững.