phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn gồm 3 chƣơng nhƣ sau: - Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức - Chƣơng 2: Thực trạng chất lƣợng cán bộ, công chức tại địa bàn huyện Diễn Châu, tỉnh Nghệ An - Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp nâng cao chất lƣợng cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu CNH-HĐH tại huyện Diễn Châu, tỉnh Nghệ An. CƠ SỞ VỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CHẤT LƢỢNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC. Một số khái niệm cơ bản 1. Khái niệm Cán bộ, công chức: Mỗi quốc gia khác nhau đều có quan niệm về cán bộ, công chức khác nhau, đa số các nƣớc đều giới hạn cán bộ, công chức trong phạm vi bộ máy hành chính nhà nƣớc.
Ở nƣớc ta, để phù hợp với thể chế chính trị và tổ chức bộ máy của cả hệ thống chính trị chúng ta dùng khái niệm “cán bộ, công chức”. Ở Việt Nam, trải qua một thời gian dài cho đến trƣớc khi Luật Cán bộ, công chức đƣợc ban hành năm 2008, trong nhận thức cũng nhƣ trong các hoạt động quản lý, chúng ta chƣa xác định đƣợc rõ ràng cán bộ; công chức; viên chức. Trong hệ thống pháp luật của nƣớc ta, kể từ Hiến pháp 1992 (đã sửa đổi, bổ sung) cho đến các luật khác (ví dụ nhƣ Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân; Luật Bình đẳng giới; Luật Giáo dục;.) đều có những điều, khoản sử dụng các thuật ngữ "cán bộ", "công chức", "viên chức", nhƣng chƣa có một văn bản luật nào giải thích các thuật ngữ này. Trong điều kiện thể chế chính trị của Việt Nam, có một điểm đặc biệt là đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức luôn có sự liên thông với nhau.
Theo yêu cầu nhiệm vụ, cơ quan có thẩm quyền có thể điều động, luân chuyển họ giữa các cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội. Với điểm đặc thù này, việc nghiên cứu để xác định rõ cán bộ; công chức; viên chức một cách triệt để rất khó và phức tạp. Trong đời sống xã hội, từ lâu thuật ngữ "cán bộ" đƣợc sử dụng rộng rãi nhƣng không theo một quy định nào. "Cán bộ" không chỉ để gọi những ngƣời làm việc trong các cơ quan của Đảng, của Nhà nƣớc, của tổ chức chính trị - xã hội mà còn đƣợc sử dụng cả trong các hoạt động sự nghiệp nhƣ "cán bộ y tế", "cán bộ coi thi", "cán bộ dân phố".
Tƣơng tự, cụm từ "công chức" và "viên chức" cũng vậy. Có khi ngƣời ta sử dụng luôn cả cụm từ "cán bộ, công chức, viên chức" để chỉ chung những ngƣời làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội. 7 Khái niệm “công chức” bắt đầu xuất hiện ở Việt Nam khi Chủ tịch Hồ Chí Minh ký sắc lệnh 76/SL ngày 20/5/1950 ban hành Quy chế công chức, trong đó công chức chỉ đƣợc xác định trong phạm vi các cơ quan Chính phủ, đƣợc quy định tại Điều 1 “những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển dụng, giao giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo Quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Tuy nhiên, do hoàn cảnh những năm tháng kháng chiến sau đó, mặc dù không có văn bản nào bãi bỏ Sắc lệnh 76/SL nhƣng trên thực tế các nội dung của quy chế này không đƣợc áp dụng.
Một thời gian dài chúng ta quen thuộc với việc thực hiện chế độ “cán bộ” trên phạm vi cả nƣớc, lấy ngƣời cán bộ làm trung tâm. Theo đó, tất cả những ngƣời làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội, doanh nghiệp nhà nƣớc, nông trƣờng, lâm trƣờng và lực lƣợng vũ trang đều đƣợc gọi chung trong một cụm từ là "cán bộ, công nhân viên chức nhà nƣớc". Sau đó, đến những năm đầu thập niên 90 khái niệm công chức mới xuất hiện trở lại. Tại Nghị định số 169/HĐBT của Hội đồng Bộ trƣởng ban hành ngày 25/5/1991 về công chức Nhà nƣớc đã quy định công chức theo một phạm vi rộng hơn, bao gồm: a) Những ngƣời làm việc trong các cơ quan hành chính Nhà nƣớc ở Trung ƣơng, ở các tỉnh, huyện và cấp tƣơng đƣơng.
b) Những ngƣời làm việc trong các Đại sứ quán, lãnh sự quán của nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nƣớc ngoài. c) Những ngƣời làm việc trong các trƣờng học, bệnh viện, cơ quan nghiên cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nƣớc và nhận lƣơng từ ngân sách. d) Những nhân viên dân sự làm việc trong các cơ quan Bộ Quốc phòng. e) Những ngƣời đƣợc tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thƣờng xuyên trong bộ máy của các cơ quan Toà án, Viện kiểm sát các cấp.
8 g) Những ngƣời đƣợc tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thƣờng xuyên trong bộ máy của Văn phòng Quốc hội, Hội đồng Nhà nƣớc, Hội đồng nhân dân các cấp. Những trƣờng hợp riêng biệt khác do Chủ tịch Hội đồng Bộ trƣởng quy định. Phạm vi công chức không bao gồm: a) Các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp. b) Những ngƣời giữ các chức vụ trong các hệ thống lập pháp, hành pháp, tƣ pháp đƣợc Quốc hội hoặc Hội đồng Nhân dân các cấp bầu ra hoặc cử ra theo nhiệm kỳ.
c) Những hạ sĩ quan, sĩ quan tại ngũ trong Quân đội Nhân dân Việt Nam, bộ đội biên phòng. d) Những ngƣời làm việc theo chế độ tạm tuyển, hợp đồng và những ngƣời đang thời kỳ tập sự chƣa đƣợc xếp vào ngạch. e) Những ngƣời làm việc trong các tổ chức sản xuất, kinh doanh của Nhà nƣớc. g) Những ngƣời làm việc trong các cơ quan của Đảng và Đoàn thể nhân dân (có quy chế riêng của Đảng và Đoàn thể nhân dân).
Đến năm 1998, khi Pháp lệnh Cán bộ, công chức đƣợc ban hành, những ngƣời làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, Nhà nƣớc, đoàn thể đƣợc gọi chung trong một cụm từ là "cán bộ, công chức". Lúc này, phạm vi và đối tƣợng cán bộ, công chức đã đƣợc thu hẹp hơn so với trƣớc, nhƣng vẫn gồm cả khu vực hành chính nhà nƣớc, khu vực sự nghiệp và các cơ quan của Đảng, đoàn thể. Những ngƣời làm việc trong các tổ chức, đơn vị còn lại nhƣ doanh nghiệp nhà nƣớc, lực lƣợng vũ trang thì do các văn bản pháp luật về lao động, về sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam, về công an nhân dân Việt Nam. Với quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức, các tiêu chí: Công dân Việt Nam, trong biên chế, hƣởng lƣơng từ Ngân sách nhà nƣớc mới chỉ là những căn cứ để xác định một ngƣời có phải là "cán bộ, công chức" hay không.
9 Năm 2003, khi sửa đổi, bổ sung lần thứ hai (lần thứ nhất là vào năm 2000), một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức, Nhà nƣớc đã thực hiện việc phân định biên chế hành chính với biên chế sự nghiệp. Việc phân định này đã tạo cơ sở để đổi mới cơ chế quản lý đối với cán bộ, công chức trong các cơ quan Nhà nƣớc với cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nƣớc. Nhƣng đến thời điểm này, vấn đề làm rõ thuật ngữ "công chức" và thuật ngữ "viên chức" vẫn chƣa đƣợc giải quyết. Vì không xác định và phân biệt đƣợc rõ thuật ngữ "cán bộ"; "công chức", "viên chức" nên đã dẫn đến những hạn chế và khó khăn trong quá trình xác định những điểm khác nhau (bên cạnh những điểm chung) liên quan đến quyền và nghĩa vụ, đến cơ chế và các quy định quản lý, tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dƣỡng, kỷ luật, chế độ tiền lƣơng và chính sách đãi ngộ phù hợp với tính chất, đặc điểm hoạt động của cán bộ cũng nhƣ của công chức, viên chức.
Vấn đề làm rõ thuật ngữ "cán bộ"; "công chức"; "viên chức" đƣợc coi là vấn đề cơ bản, quan trọng, là một nhu cầu cần thiết xuất phát từ thực tiễn đổi mới cơ chế quản lý đặt ra hiện nay. Điều này đã đƣợc Luật Cán bộ, công chức năng 2008 giải quyết tƣơng đối triệt để và khoa học, phù hợp với lịch sử hình thành đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; phù hợp với thể chế chính trị và thực tiễn quản lý của Việt Nam, tạo cơ sở và căn cứ để đƣa ra những nội dung đổi mới và cải cách chế độ công vụ, công chức trong thời gian tới. Đồng thời đây cũng là căn cứ để xác định rõ phạm vi, đối tƣợng điều chỉnh của Luật và để đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập sẽ do một văn bản luật khác điều chỉnh. Từ đây chúng ta có căn cứ và cơ sở để tiếp tục đẩy mạnh việc hoàn thiện và đổi mới cơ chế quản lý đội ngũ cán bộ; đội ngũ công chức; đội ngũ viên chức làm việc trong các cơ quan, tổ chức của Đảng, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội.
Do đó, nhiệm vụ cơ bản, quan trọng và đầu tiên mà Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã làm đƣợc, đó là làm rõ đƣợc những tiêu chí xác định ai là cán bộ, ai là công chức mới đƣợc quy định rõ. 10 Và đến năm 2008, Quốc hội đã ban hành Luật Cán bộ, công chức, tại Điều 4 quy định các đối tƣợng thuộc cán bộ, công chức gồm: 1. Cán bộ là công dân Việt Nam, đƣợc bầu cử phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị- xã hội ở Trung ƣơng, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc.