CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH TINH GIẢN BIÊN CHẾ 1.1 Lý luận về chính sách công và chính sách tinh giản biên chế 1. Chính sách, chính sách công Chính sách công (public policy) được tiếp cận nghiên cứu từ những giác độ khoa học khác nhau, theo đó có những cách hiểu, xác định không hoàn toàn giống nhau về khái niệm chính sách công. Cách quan niệm của các tác giả trên thế giới: Chính sách công bao gồm các quyết định chính trị để thực hiện các chương trình nhằm đạt được những mục tiêu xã hội [32]. Thuật ngữ chính sách công luôn chỉ những hành động của chính phủ, chính quyền và những ý định, quyết định hành động này; hoặc chính sách công là kết quả của cuộc đấu tranh trong chính quyền để ai giành được cái gì [33].
Chính sách công là một quá trình hành động hoặc không hành động của chính quyền để đáp lại một vấn đề công cộng. Nó được kết hợp với các cách thức và mục tiêu chính sách đã được chấp thuận một cách chính thức cũng như các quyết định và thông lệ của các cơ quan chức năng thực hiện những chương trình [35]. Hay chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do Chính phủ tiến hành [34]. Ở Việt Nam, cũng có nhiều cách tiếp cận khác nhau về chính sách công.
Theo tác giả Tạ Ngọc Hải, từ những giác độ nghiên cứu khoa học khác nhau, có những cách hiểu, xác định không hoàn toàn giống nhau về khái niệm và thuộc tính của chính sách công, cụ thể: Chính sách công là những hoạt động mà chính quyền chọn làm và không làm. Theo cách tiếp cận này thì các hoạt động mà chính quyền làm hoặc không làm phải có tác động, ảnh hưởng 14 lâu dài và sâu sắc đến nhân dân thì mới được gọi là chính sách công. Như vậy, không phải tất cả những việc mà chính quyền làm hoặc không làm đều được coi là chính sách công. Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của chính quyền trực tiếp hay gián tiếp tác động đến cuộc sống của mọi người.
So với quan niệm trên, quan niệm này mở hơn, rộng hơn ở việc xem cả xây dựng, ban hành và thực hiện chính sách của chính quyền đều là chính sách công, nhưng lại hẹp hơn ở chỗ không coi những việc chính quyền không làm là chính sách công [36]. Tác giả Lê Chi Mai cho rằng, cho đến nay trên thế giới, cuộc tranh luận về định nghĩa chính sách công vẫn là một chủ đề sôi động và khó đạt được sự nhất trí rộng rãi, tuy vậy theo tác giả, chính sách công có những đặc trưng cơ bản nhất như: chủ thể ban hành chính sách công là nhà nước, chính sách công không chỉ là các quyết định (thể hiện trên văn bản) mà còn là những hành động, hành vi thực tiễn (thực hiện chính sách), chính sách công tập trung giải quyết những vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo tiêu xác định, chính sách công gồm nhiều quyết định chính sách có liên quan lẫn nhau [37]. Như vậy, có thể thấy tuy có rất nhiều cách tiếp cận và hiểu khác nhau về chính sách công như đã nêu trên, do mỗi tác giả nhấn mạnh vào đặc trưng khác nhau, phản ánh chính sách công từ các giác độ khoa học khác nhau, song chúng đều hàm chứa những nét đặc thù thể hiện bản chất của chính sách công, đó là: Chủ thể ban hành chính sách công là nhà nước. Chính sách công bao giờ cũng được thể chế thành hàng loạt các quyết định có hiệu lực pháp lý của cơ quan nhà nước.
Chính sách công tập trung giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo các mục tiêu xác định của nhà nước. Từ những phân tích, luận giải ở trên, có thể thấy rằng: Chính sách công là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn 15 nhằm đạt được mục tiêu phát triển trong mỗi thời kỳ; duy trì sự tồn tại, phát triển của Nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội và phục vụ người dân. Biên chế Trong các văn bản pháp luật hiện hành, chưa có một định nghĩa cụ thể, rõ ràng nào về biên chế. Mặc dù cụm từ “biên chế” đã xuất hiện rất nhiều trong các văn bản về cán bộ, công chức, viên chức như Luật Cán bộ, Công chức năm 2008, Luật Viên chức năm 2010 và các Nghị định về tinh giản biên chế.
Theo Thư viện pháp luật định nghĩa thì: Biên chế chính là số người làm việc trong một đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, biên chế được quyết định bởi chính đơn vị đó hoặc được phê duyệt của các cấp có thẩm quyền theo đúng sự hướng dẫn của Nhà nước [38]. Hiểu một cách đơn giản, biên chế là số người làm việc trong cơ quan, đơn vị sự nghiệp công lập của Nhà nước do đơn vị quyết định hoặc được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo hướng dẫn của Nhà nước. Đây là vị trí công tác phục vụ lâu dài, vô thời hạn trong cơ quan nhà nước, hưởng các chế độ về lương, phụ cấp theo quy định của Nhà nước. Như vậy có thể thấy rằng, Biên chế trong các cơ quan nhà nước là số người làm việc trong cơ quan để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao và được hưởng lương từ ngân sách nhà nước, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và giao, làm căn cứ cấp kinh phí hoạt động thường xuyên hàng năm.
Vào biên chế trở thành mục tiêu, niềm khao khát của nhiều người bởi vị trí này đảm bảo sự ổn định cho đến tuổi nghỉ hưu, nếu không thuộc diện bị tinh giản biên chế hoặc không tự nguyện nghỉ việc. Trong khi đó, nếu như làm việc theo chế độ hợp đồng, cá nhân chỉ làm việc theo thời hạn và có thể sẽ phải nghỉ việc tìm việc làm mới nếu đơn vị tuyển dụng không ký tiếp hợp đồng lao động. Tinh giản biên chế Tinh giản biên chế được định nghĩa tại Khoản 2 Điều 3 Nghị định 108/2014/NĐ-CP về chính sách tinh giản biên chế: “Tinh giản biên chế” là việc đánh giá, phân loại, đưa ra khỏi biên chế những người dôi dư, không đáp ứng yêu cầu công việc, không thể tiếp tục bố trí sắp xếp công tác khác và giải quyết chế độ, chính sách đối với những người thuộc diện tinh giản biên chế. Mục đích của mọi cuộc tinh giản biên chế nhằm tạo ra bộ máy công quyền hoạt động hiệu quả trên cơ sở cơ cấu tổ chức tinh gọn với số lượng nhân sự phù hợp, được vận hành một cách khoa học để thực hiện tốt nhất chức năng, nhiệm vụ đã được xác định.
Như vậy, mục tiêu của tinh giản biên chế không chỉ đơn thuần là giảm cơ học số lượng nhân sự (thay đổi về lượng) mà hơn thế, đây là cách thức để các cơ quan nhà nước tinh lọc lại nhân sự (thay đổi về chất) nhằm làm cho hoạt động của cơ quan nhà nước có hiệu lực, hiệu quả hơn, đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân trong điều kiện ngân sách nhà nước còn hạn hẹp. Để tinh giản biên chế đúng đối tượng, cần đánh giá đúng, thực chất cán bộ, công chức, viên chức. Muốn thế, trước hết phải đổi mới cách đánh giá để tránh tình trạng đánh giá chung chung. Đánh giá cần đặt trọng tâm vào kết quả làm việc của cán bộ, công chức, viên chức; trình độ đào tạo, kinh nghiệm làm việc, kỹ năng và suy đến cùng là năng lực của từng cán bộ, công chức, viên chức được thể hiện ra, được đo bằng kết quả làm việc.
Kết quả làm việc của cán bộ, công chức, viên chức phải được đánh giá hàng tháng, có các tiêu chí rõ ràng, chứ không phải theo kiểu hiện nay cuối năm mới làm một lần, hơn nữa lại rất thiếu cơ sở, bằng chứng về kết quả làm việc của cán bộ, công chức, viên chức. Cùng với đó, người đứng đầu cơ quan, tổ chức phải có bản lĩnh dám chịu trách nhiệm trong đánh giá cán bộ, công chức, viên chức, có như vậy mới tránh được việc đánh giá qua loa, hình thức. Kinh nghiệm cho 17 thấy, đây lại không phải là vấn đề dễ khắc phục. Cơ chế lấy phiếu tín nhiệm vào quy hoạch công chức lãnh đạo, lấy phiếu tín nhiệm khi bổ nhiệm mới, bổ nhiệm lại.
đang ảnh hưởng ít nhiều tới trách nhiệm người đứng đầu trong đánh giá công chức cũng như công tác tinh giản biên chế. Quan trọng hơn, cần bảo đảm thực hiện công khai, minh bạch trong tinh giản biên chế về các phương diện số lượng người phải giảm theo quy định của cấp trên; quá trình thực hiện, chế độ, chính sách tinh giản biên chế theo quy định, danh sách cụ thể những người thuộc diện tinh giản. Chính sách tinh giản biên chế Từ phân tích lý luận về chính sách công, biên chế, tinh giản biên chế, cho thấy: Chính sách tinh giản biên chế là các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước liên quan đến đánh giá, phân loại, đưa ra khỏi biên chế những người dôi dư, không đáp ứng yêu cầu công việc của vị trí việc làm, không thể tiếp tục bố trí sắp xếp công tác khác và giải quyết chế độ, chính sách đối với những người thuộc diện tinh giản biên chế nhằm mục tiêu tinh gọn bộ máy, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị để đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ của tổ chức. Chính sách tinh giản biên chế được thực thi theo nguyên tắc: (1) Phải đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng, phát huy vai trò giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân trong quá trình thực thi tinh giản biên chế; (2) Phải được tiến hành trên cơ sở rà soát, sắp xếp lại tổ chức và thực hiện đánh giá, phân loại cán bộ, công chức, viên chức, lao động hợp đồng không xác định thời hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; (3) Phải bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ, khách quan, công khai, minh bạch và theo quy định của pháp luật; (4) Phải bảo đảm chi trả chế độ, chính sách tinh giản biên chế kịp thời, đầy đủ và đúng theo quy định của pháp luật; (5) Người đứng đầu cơ quan, 18 đơn vị phải chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện tinh giản biên chế trong cơ quan, đơn vị được giao quản lý theo thẩm quyền.
Mục tiêu, quan điểm và nội dung chính sách tinh giản biên chế a.