Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA VIỆC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA Y TẾ 1. Khái niệm, đặc trưng của thanh tra Y tế 1. Khái niệm về thanh tra Y tế 1. Nhận thức chung về Thanh tra Thuật ngữ “Thanh tra” xuất phát từ gốc tiếng la tinh là “Inspectorate” nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ sự xem xét, kiểm tra từ bên ngoài của chủ thể có thẩm quyền đối với hoạt động của đối tượng nhất định.
Theo thuật ngữ này, hoạt động thanh tra được giới hạn trong hoạt động kiểm tra, xem xét, chưa bao gồm vai trò xử lý của chủ thể thanh tra đối với đối tượng thanh tra, các cá nhân, tổ chức sau khi kiểm tra, xem xét. Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học (2016), “Thanh tra” được hiểu là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp [73]. Từ quan điểm này, “Thanh tra” bao hàm kiểm soát - hoạt động xem xét và phát hiện và ngăn chặn những gì trái với quy định. Theo Từ điển Bách khoa Công an nhân dân (2005), “Thanh tra” được hiểu là một phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ cương trong QLNN, thực hiện quyền dân chủ của nhân dân [72].
Từ quan điểm này, thanh tra là nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; phát hiện sơ hở, thiếu sót trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động QLNN; bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Ở nước ta, thuật ngữ “Thanh tra” được xuất hiện và sử dụng khi Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 thành lập “Ban Thanh tra đặc biệt”, tại Điều 1 Sắc lệnh quy định: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên 8 e của các Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ” [23]. Như vậy, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ, trở thành khâu trọng yếu trong quy trình QLNN của Chính phủ. Trong mối quan hệ giữa QLNN và thanh tra, thì QLNN giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động thanh tra.
Đồng thời, thanh tra lại có tác động tích cực đối với quản lý và góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của QLNN. Theo Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Thanh tra” là việc xem xét, đánh giá, xử lý theo thẩm quyền của các cơ quan QLNN đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân, chịu sự quản lý (Điều 10) [53]. Từ đó, có thể hiểu “Thanh tra” là việc kiểm soát, xem xét, đánh giá, kiến nghị xử lý theo trình tự thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức và cá nhân. Như vậy, Thanh tra không chỉ là hoạt động kiểm tra, giám sát việc tuân theo chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân; kịp thời phát hiện, kiến nghị xử lý nghiêm khắc đối với những hành vi vi phạm và đề ra các biện pháp giúp các đối tượng thanh tra khắc phục, sửa chữa sai lầm, khuyết điểm, phát huy ưu điểm… mà còn là phương tiện để chủ thể quản lý phát hiện những biểu hiện trì trệ, không phù hợp với thực tiễn khách quan của cơ chế, phương pháp quản lý đã và đang cản trở các hoạt động quản lý, từ đó đề xuất các biện pháp cải cách, hoàn thiện các hoạt động quản lý nhà nước.
Khái niệm thanh tra Y tế Hoạt động quản lý hành chính nhà nước theo ngành, lĩnh vực tất yếu dẫn đến sự ra đời của các loại hình thanh tra. Việc thanh tra các đơn vị, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về từng ngành, lĩnh vực phải được tiến hành chuyên sâu, do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước theo ngành, lĩnh vực thực hiện dựa trên cơ sở các quy định pháp luật do Nhà nước ban hành. Hoạt động thanh tra chuyên ngành mang tính chuyên sâu về nghiệp vụ của ngành, lĩnh vực chuyên môn. Tính chuyên sâu về nghiệp vụ được thể hiện ở tính chuyên môn - kỹ thuật.
Người tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành 9 e khi thực hiện hoạt động thanh tra phải có kiến thức chuyên môn về ngành, lĩnh vực đó, vận dụng kiến thức để đưa ra những kết luận chính xác. Đồng thời, các kiến nghị của thanh tra chuyên ngành bao giờ cũng thể hiện tính chất chuyên môn - kỹ thuật, từ việc đánh giá đặc điểm, tình hình, những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân cũng như quyết định xử lý và hậu quả pháp lý luôn gắn với tính chất chuyên môn - kỹ thuật. Như vậy, thanh tra chuyên ngành là hoạt động xem xét, đánh giá của cơ quan hành chính theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý của mình. Từ đó, Thanh tra Y tế (Thanh tra chuyên ngành Y tế) được hiểu là hoạt động xem xét, đánh giá của các cơ quan thanh tra Y tế đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân hoạt động thuộc phạm vi quản lý của ngành Y tế trong việc chấp hành pháp luật Y tế, chấp hành những quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành Y tế.
Đặc trưng của thanh tra Y tế Thanh tra Y tế có các đặc trưng cơ bản sau: - Thứ nhất, thanh tra Y tế gắn liền với QLNN về Y tế, đáp ứng yêu cầu và phục vụ mục tiêu QLNN về Y tế. Xét về bản chất, QLNN về Y tế và thanh tra Y tế, có điểm chung là nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện sự tác động lên các đối tượng bị quản lý. Tuy nhiên, xét theo chức năng QLNN về Y tế thì thanh tra Y tế chỉ là những công cụ, phương tiện phục vụ QLNN về Y tế. Thanh tra Y tế là một khâu trong chu trình quản lý, do đó bị ràng buộc nhưng đồng thời cũng tác động trở lại, góp phần điều chỉnh các cách thức, phương pháp quản lý của chủ thể QLNN về Y tế.
Trong chu trình đó, thanh tra Y tế luôn phản ánh và bảo vệ mục đích công tác QLNN về Y tế. - Thứ hai, tính quyền lực nhà nước của thanh tra Y tế. Không thể có quyền lực mà không gắn với một tổ chức. Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra Y tế có mối liên hệ chặt chẽ với tính quyền 10 e uy - phục tùng của QLNN.
Là một chức năng của QLNN về Y tế, thanh tra Y tế có sự tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Do đó, nói về quyền lực nhà nước trong hoạt động thanh tra Y tế cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra Y tế. Vì vậy, thanh tra Y tế phải được sử dụng như một công cụ có hiệu quả trong công tác QLNN về Y tế. Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra Y tế thể hiện ở chỗ các cơ quan thanh tra nhà nước, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành đều có quyền hạn được pháp luật quy định để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.
Tính quyền lực nhà nước trong hoạt động thanh tra Y tế được cụ thể hoá từ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hệ thống các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra Y tế, phương thức tiến hành thanh tra, xử lý kết quả thanh tra, quan hệ giữa các cơ quan thanh tra với đối tượng bị thanh tra, sự phối hợp giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra Y tế với các cơ quan, tổ chức có liên quan để thực hiện nhiệm vụ. - Thứ ba, tính khách quan và độc lập tương đối của thanh tra Y tế. Đây là đặc trưng để phân biệt thanh tra Y tế với các chức năng khác của hoạt động QLNN về Y tế. Tính khách quan và độc lập tương đối trong hoạt động thanh tra Y tế được thể hiện trên các mặt sau: + Tuân thủ quy định của pháp luật; + Tự ban hành Quyết định thanh tra và tiến hành thanh tra theo thẩm quyền; + Trong quá trình tiến hành thanh tra, mặc dù hoạt động thanh tra thông qua con người, mang yếu tố chủ quan nhưng yêu cầu đặt ra đối với hoạt động thanh tra là luôn phải tôn trọng sự thật khách quan; + Ra các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý, xử lý vi phạm hành chính theo các quy định của pháp luật, chịu trách nhiệm về các kết luận, kiến nghị, quyết định của mình đưa ra.
Tuy nhiên, tính độc lập của hoạt động thanh tra Y tế chỉ mang tính tương đối. Trong hoạt động thanh tra Y tế, các cơ quan thanh tra nhà nước về Y tế còn 11 e bị phụ thuộc nhiều về tổ chức và hoạt động đối với cơ quan QLNN cùng cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan khác trong việc phối hợp thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành Y tế. - Thứ tư, công tác thanh tra Y tế có tính chuyên sâu về chuyên môn nghiệp vụ của ngành. Theo điểm b khoản 1 Điều 32 Luật Thanh tra năm 2010 quy định về tiêu chuẩn chung của thanh tra viên: “Tốt nghiệp đại học, có kiến thức quản lý nhà nước và am hiểu pháp luật; đối với thanh tra viên chuyên ngành còn phải có kiến thức chuyên môn về chuyên ngành đó” [53]; Điều 34 về người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành quy định: “Người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành phải là công chức của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, có chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp với chuyên ngành, am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ thanh tra” [53].
Như vậy, đối với thanh tra Y tế, tính chuyên sâu về chuyên môn nghiệp vụ Y tế là đặc trưng riêng biệt so với thanh tra hành chính nói chung và thanh tra các chuyên ngành khác.