phần mở đầu, phụ lục, kết luận, tài liệu tham khảo, Luận văn gồm 3 chương sau đây: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về thanh tra các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước. 7 Chƣơng 2: Thực trạng thanh tra các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách tại tỉnh Tây Ninh. Chƣơng 3: Định hướng và giải pháp tăng cường thanh tra các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách tại tỉnh Tây Ninh. 8 PHẦN NỘI DUNG Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THANH TRA CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.
Khái niệm cơ bản liên quan về thanh tra các dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc.1 Khái niệm, đặc điểm hoạt động thanh tra.1 Khái niệm hoạt động thanh tra Thanh tra xuất phát từ nguồn gốc Latinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong” chỉ một sự xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo Từ điển Pháp luật Anh - Việt động từ “inspectare” có nghĩa là “thanh tra” và được giải thích là hoạt động kiểm tra, kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra; còn theo nghĩa của danh từ “inspectorate” lại có nghĩa là một cơ quan, tổ chức, bộ phận thanh tra, ví dụ như ban thanh tra, cơ quan thanh tra… Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích “thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc”. Theo Từ điển Tiếng Việt thì “thanh tra (người thuộc cơ quan có thẩm quyền) kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”; thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định: “Người làm nhiệm vụ thanh tra”, “đoàn thanh tra” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định” (Phê, 2016). Từ những nghĩa như vậy, thanh tra với vai trò là danh từ chung có thể được hiểu là một thực thể pháp lý, một thiết chế nhà nước về thanh tra để chỉ cơ quan, tổ chức thanh tra hoặc bộ phận, lĩnh vực thanh tra nhất định (Thủy, 2017).
Tùy thuộc vào chế độ chính trị, cấu trúc nhà nước hoặc quan niệm về quyền lực mà các quốc gia hiện đại đã sử dụng thiết chế thanh tra theo những cách khác nhau. Có quốc gia chỉ sử dụng thanh tra nhà nước (thanh tra của Quốc hội); thanh tra của Chính phủ 9 (thanh tra hành pháp); kiểm toán; có quốc gia chỉ sử dụng thanh tra chuyên ngành; có quốc gia chỉ sử dụng thanh tra như một lực lượng cảnh sát (hoặc bán cảnh sát) hoặc phân về các ngành quản lý để phục vụ quyền lực (Lương, 2016). Đồng thời, thanh tra với ý nghĩa là một động từ còn là khái niệm để chỉ hoạt động kiểm tra, kiểm soát của cơ quan, tổ chức, người được giao nhiệm vụ, quyền hạn nhằm “Kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” (Phê, 2016). Quan niệm về thanh tra hiện nay cũng như trong lịch sử nước ta được thể hiện qua mô hình các cơ quan nhà nước, các quy định của Hiến pháp và pháp luật và được đề cập ở các giác độ khác nhau: - Thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sử dụng nhưng có các chức quan làm công việc giống như thanh tra, đó là: Thời Lý có chức quan Gián nghị đại phu (tả, hữu gián nghị đại phu); thời Trần có cơ quan gọi là Ngự sử đài với chức năng gần giống như cơ quan thanh tra nhà nước hiện nay và có chức Quan ngự sử đứng đầu Ngự sử đài (Thủy, 2017).
Ngày 23/11/1945, chỉ sau 3 tháng từ khi Chính phủ Việt Nam cộng hòa ra đời, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban thanh tra đặc biệt. Sắc lệnh nêu rõ: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của UBND và các cơ quan của Chính phủ”, từ đây, thuật ngữ “thanh tra” xuất hiện, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ. Luật Thanh tra năm 2004 và Luật Thanh tra năm 2010 khẳng định và làm rõ hơn vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra Nhà nước. Từ những quan niệm trên, có thể hiểu: Thanh tra là việc xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân (Quốc hội, 2010).2 Đặc điểm của hoạt động thanh tra * Thanh tra gắn liền với quản lý Nhà nước 10 Với tư cách là một chức năng, là một giai đoạn của chu trình quản lý Nhà nước, thanh tra gắn liền với quản lý Nhà nước, tất cả các giai đoạn của chu trình quản lý Nhà nước đều phải thông qua thanh tra, kiểm tra để có thông tin đầy đủ, chính xác.
Thanh tra là một phạm trù lịch sử, thanh tra gắn với quá trình lao động xã hội. Chính bản chất của quá trình lao động xã hội đã đòi hỏi tính tất yếu phải có quản lý để điều hòa hoạt động cá nhân và thực hiện chức năng chung phát sinh từ sự khác nhau giữa vận động của cả cơ chế sản xuất với sự vận động của các yếu tố khách quan, độc lập hợp thành cơ chế sản xuất đó (Truyền, 2009). Như vậy, việc xem xét, định hướng, đánh giá kết quả quản lý là một phương diện của quản lý xã hội. Quản lý nhà nước là một bộ phận của quản lý xã hội và ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó có thanh tra.
* Thanh tra luôn mang tính quyền lực nhà nước Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra có mối liên hệ chặt chẽ với tính quyền uy - phục tùng của quản lý nhà nước. Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Không thể không có quyền lực mà không gắn với một tổ chức. Nói về quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra.
Vì vậy, thanh tra phải được nhà nước sử dụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý. Khi nhấn mạnh tính quyền lực của các tổ chức thanh tra, Lê nin nói: “Thanh tra thiếu quyền lực là thanh tra suông” (Lê nin, 1978). Thanh tra chỉ xuất hiện khi từ khi Nhà nước ra đời trong lịch sử và nó cũng sẽ tiêu vong cùng với sự tiêu vong của Nhà nước. Điều 1, Pháp lệnh Thanh tra quy định: “thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa”.
* Thanh tra có tính độc lập tương đối 11 Khác với hoạt động kiểm tra thường do bản thân các cơ quan quản lý nhà nước tiến hành, hoạt động thanh tra thường được tiến hành bởi một cơ quan chuyên trách. Ngoài những nhiệm vụ như những cơ quan quản lý nhà nước khác, cơ quan thanh tra có nhiệm vụ chủ yếu là xem xét, đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Tính độc lập tương đối trong quá trình thanh tra được thể hiện trên các điểm sau: Chỉ tuân theo pháp luật; tự mình tổ chức thực hiện các cuộc thanh tra trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội theo thẩm quyền đã được pháp luật quy định; ra các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý theo các quy định của pháp luật về thanh tra, chịu trách nhiệm về các quyết định thanh tra của mình (Lương, 2016).3 Mục đích hoạt động thanh tra Mục đích, ý nghĩa của hoạt động thanh tra là nội dung quan trọng được đề cập trong các chỉ thị, nghị quyết của Đảng, pháp luật của Nhà nước, các bài giáo huấn của Bác Hồ khi nói về thanh tra. Chỉ thị số 38/CT-TW, ngày 20/02/1984 của Ban Bí thư Trung ương Đảng nêu rõ: “Mục đích của thanh tra là đánh giá chính xác những mặt làm đúng, làm sai trong việc chấp hành các nghị quyết, chỉ thị của Đảng, pháp luật, kế hoạch của Nhà nước… Trước mắt cũng như lâu dài công tác thanh tra có tác dụng quan trọng, trực tiếp giữ gìn pháp luật Nhà nước, tăng cường trách nhiệm quản lý kinh tế, quản lý xã hội của bộ máy Nhà nước, phát huy quyền làm chủ của nhân dân lao động”.
Điều 2, Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Mục đích thanh tra nhằm phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục, phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, nhà nước, cá nhân”. 12 Điều đó khẳng định hoạt động thanh tra không có mục đích tự thân mà để phục vụ cho công tác quản lý, điều hành của Nhà nước ngày càng có hiệu quả, hiệu lực, phục vụ nhân dân ngày càng tốt hơn. Chính vì vậy công tác thanh tra phải hướng vào việc đánh giá, thực hiện các cơ chế, chính sách đó trong thực tiễn cuộc sống. Trong cơ chế pháp luật liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra cũng như thực tiễn tiến hành các cuộc thanh tra thì đây phải được coi là ưu tiên hàng đầu.
Điều này càng trở nên cực kỳ quan trọng khi chúng ta đang trong quá trình đổi mới toàn diện đất nước, trọng tâm là đổi mới cơ chế quản lý kinh tế. Trong bối cảnh đó, các tiêu chí đánh giá luôn có sự biến động. Bản thân các văn bản pháp luật cũng được thay đổi thường xuyên nhưng nhiều khi vẫn không phản ánh hết thực tiễn cuộc sống, các quan hệ xã hội mới phát sinh.